一、国家层面城市更新纾困盘活政策体系

虽然城市更新市场因房地产风险大规模爆发而遇冷，但城市更新与我国城镇化由“增量扩张”转向“存量提质”的阶段转型密切关联，符合培育高质量发展的新动能与新空间的经济转型需要，关系到人居环境改善等重要民生问题，国家层面的城市更新战略在持续有序部署。

从2019年12月中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念，十九届五中全会把“实施城市更新行动”纳入“十四五”规划建议；到2025年5月发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》及8月中共中央、国务院出台的《关于推动城市高质量发展的意见》，系列城市工作会议、政策将城市更新战略推进全面深化和体系建设阶段；再到2026年1月《自然资源部住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》发布，持续推动城市更新，根据实践完善规划和政策，主动谋划、系统服务将成为常态。

整体来看，国家层面的城市更新政策兼顾各地城市更新共性问题，起到定调基础方向的作用。近年来国家政策以稳定房地产市场为核心，多元融资支持手段供给与项目纾困盘活密切相关，对城市更新市场回温起到积极作用。

（一）项目“白名单”机制

2024年1月，《住房城乡建设部 金融监管总局关于建立城市房地产融资协调机制的通知》发布，提出因城施策用好政策工具箱，更加精准支持房地产项目合理融资需求，建立城市房地产融资协调机制。

从政策核心内容来看，“白名单”机制对两类更新项目给予差异化支持：对正常开发建设、抵押物充足、资产负债合理、还款来源有保障的项目，建立授信绿色通道，优化审批流程、缩短审批时限，积极满足合理融资需求；对开发建设暂时遇到困难但资金基本能够平衡的项目，通过存量贷款展期、调整还款安排、新增贷款等方式予以支持。

城市更新普遍存在周期长、环节多、前期投入大、资金沉淀高等特点，且常涉及历史遗留问题、产权复杂、主体信用偏弱等情形，传统信贷往往以主体评级、负债规模为主要准入标准。白名单机制引导融资支持从“认主体”转向“认项目”，其保交付、保安置、保建设的目标与城市更新项目高度契合，为项目纾困盘活、提质增效提供制度化、可落地的金融支持。

在深圳市本土实践中，值得一提的是，2026年深圳市城市更新工作现场推进会推动重点项目名单确定，深圳各区选出共104个项目重点推进，全力确保完成2026年城市更新领域固定资产投资1680亿元的目标任务。深圳城市更新纾困盘活迎来“攻坚提速”的关键阶段。

（二）REITs工具融资支持

2024年7月，国家发展改革委发布《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》，标志着REITs正式迈入常态化发行阶段；2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），将REITs作为城市更新多元化投融资体系的重要组成部分，助力存量资产盘活与投资良性循环；2025年11月，印发《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，明确将“城市更新设施”正式纳入REITs发行范围，涵盖老旧街区、老旧厂区更新改造项目及城市更新综合设施项目。

REITs工具对不同类型、不同阶段的城市更新项目给予差异化融资及退出支持：对已完成改造、具备稳定运营能力、现金流可预期的城市更新项目（如产业园区更新、老旧厂房改造、保障性租赁住房、社区商业配套等），支持其发行基础设施REITs，通过资产证券化实现投资本金快速回笼，形成“投资—建设—运营—退出—再投资”的良性循环；对处于改造升级阶段、具备清晰运营规划和现金流预期的城市更新项目，支持通过REITs扩募、Pre-REITs等方式补充建设资金，缓解前期资金沉淀压力，优化项目资金结构。同时，政策明确简化REITs申报流程、放宽相关规模要求，取消前期辅导环节，允许上市满6个月即可申报扩募，提升融资效率。

深圳市此前已有更新改造项目作为底层资产发行REITs的案例，如博时蛇口产园REIT作为国内首个二次扩募公募REITs，由招商蛇口作为原始权益人发起设立，2021年6月在深交所上市。该REIT首发底层资产为蛇口万融大厦、万海大厦两个更新改造的办公类产业园；2023年首次扩募时购入光明加速器二期更新项目；2025年筹划第二次扩募，拟纳入招商局光明科技园扩募部分、前海易港中心等更新资产。

（三）城中村专项债融资支持

2023年7月，《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》明确将符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围，并设立城中村改造专项借款，为改造项目提供初期资金保障。2023年12月，国家金管总局、发改委、财政部、自然资源部、住建部和央行六部委联合发布《超大特大城市城中村改造贷款管理办法（试行）》，为城中村改造设置专项贷款，进一步细化专项贷款的用途、管理机制与操作路径，明确专款专用、封闭管理的原则。至2024年12月25日，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》发布，其附件2《地方政府专项债券可用作项目资本金的行业》正式将城市更新（含城中村改造、城镇老旧小区改造、棚户区改造等）纳入专项债券用作项目资本金的正面清单，并将规模上限由25%提高至30%。

城中村改造作为城市更新的核心场景之一，当前市场环境下，城中村专项债融资方式具有显著价值：一方面，其直接回应城中村改造项目中资金短缺、融资成本高企的痛点，为项目提供稳定的低成本资金来源，提升资金使用效率；另一方面，以政府信用为背书，可向开发主体、原权利人等传递积极信号，增强市场信心，吸引社会资本参与，有利于形成多元化融资格局，进一步激活项目潜力。实践中，专项债与专项借款、银行贷款等工具协同，可构建“资本金 融资款”的完整资金闭环，为大规模、高质量推进城中村改造提供可持续的金融支撑。

（四）其他项目实施促进措施

2025年12月，《自然资源部住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（下称《支持城市更新行动通知》）发布，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，进一步推动支持城市更新行动的措施落地。《支持城市更新行动通知》提出增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应整体运营、创新不动产登记服务、妥善处置历史遗留问题六项举措。

由于深圳市城市更新具有地域特殊性，在推进模式、核心权益问题、审批要点等方面已形成自身体系性框架，《支持城市更新行动通知》中所涉土地适用过渡期、存量土地盘活利用等举措在本土已有较好的实践和落地效果。此外，《支持城市更新行动通知》“创新不动产登记服务”专条提及按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，通过“预告登记”方式保障不动产权利在更新实施中的延续性，稳定各方预期。对老旧住房自主更新项目，采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。对土地带建筑一并收储供应的，在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。从纾困盘活政策支持视角，该条文对于不动产登记程序、条件的优化有利于解决深圳城市更新项目纾困中产权归集、抵押融资处理、开发主体或实施主体变更所涉权属衔接不畅等实务障碍，为停滞项目资产重组、破产重整、纾困资金介入等盘活路径实施提供可落地的权利保障。

二、深圳市城市更新纾困盘活政策体系

基于深圳市城市更新市场本身的风险特性及深圳市地域性的土地房屋管理问题等，国家层面的纾困政策作用存在有限性。深圳市困境中的更新项目除了面临传统“三高”运行模式带来的金融风险外，土地房屋历史遗留问题及权属问题、搬迁补偿问题，计划立项、专规审批、实施主体确认至土地二级开发规划各阶段的行政审批问题亦成为项目盘活障碍。

但伴随房地产市场深度调整阶段的沉淀，开发主体、原权利人、投资方、行政主体及其他相关主体的利益预期逐渐趋向同一目标，盘活项目以尽快减损并最终实现共赢成为共识，各方主体在盘活过程中的需求与可行方向也逐渐清晰，为深圳市城市更新纾困盘活政策供给提供土壤。

近两年来，深圳市逐步建立起围绕“控新增、活存量、降成本、防风险”的纾困盘活政策体系。随着2026年3月市住房和建设局、市规划和自然资源局《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》的发布，深圳市城市更新市场迎来了多方活水注入，汇集多元路径核心发力的时期，项目破局契机重现。

（一）《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》

2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，将城中村改造作为中央经济工作会议提出的“三大工程”之一。深圳位于“超大城市”之列，存量城中村改造空间巨大。

2024年5月，深圳市人民政府办公厅发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（下称《实施意见》），为城中村改造建立基本框架，分类细化改造项目工作流程，明确拆除重建类城中村改造实施以“净地入库”为界限的一、二级分离改造模式，为城市更新项目推进模式转换为城中村改造一类盘活路径提供指引。

从项目纾困盘活视角，《实施意见》为城市更新项目推进模式转换为城中村改造一类盘活路径提供指引。其一大关注点在于其实施以“净地入库”为界限的一、二级分离改造模式，强调净地入库前，可按公开择优原则引入合作单位协助开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等相关工作；净地入库后，采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式确定土地受让方。另外，《实施意见》明确将在政府搬迁补偿标准框架基础上，研究制定搬迁补偿指引，有利于通过引导市场主体和业主回归理性预期，合理确定搬迁补偿标准，增强项目经济可行性。

（二）《关于规范城市更新实施工作的若干意见》

2025年3月26日，深圳市住房和建设局发布《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（下称《若干意见》），政策主要涉及加强计划统筹管控、合理优化规划指标、优化用地管理机制、落实税收优惠政策、加大融资支持力度、推动多元化安置补偿、提高行政审批效率、促进项目实施八大方面。

（三）《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》

2025年9月18日，深圳市规划和自然资源局发布《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》（下称《若干措施》），结合深圳市土地管理实践，进一步规范城市更新规划土地管理工作，重点解决城市更新“超高、超容、商办超配”问题。

（四）《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》

2026年3月1日，深圳市住房和建设局、市规划和自然资源局发布《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》（下称《通知》）《通知》包含合理核定土地移交率、优化保障性住房配建要求、允许“清调供”项目局部调整规划、统筹各方力量推动项目实施四大内容，实际主要涉及通过项目规划优化增强项目经济可行性，具体如下：

关于合理核定土地移交率。如前述，《若干意见》中提及该要点，《若干措施》进行量化，规定“已纳入城市更新单元计划但未受理城市更新单元规划审查的项目土地移交率原则上不超过35%”。《通知》进一步明确土地移交率核定的程序和依据，即未完成规划审批的城市更新项目或适用《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》第（九）项，运用“清调供”手段盘活并重新编制规划的城市更新项目，在满足交通、教育等配套设施服务能力的前提下，征求辖区政府和相关职能部门意见后，可调整城市更新单元计划和法定图则要求，在城市更新单元规划中确定核定的土地移交率，不再履行计划调整程序。

关于优化保障性住房配建要求。未完成规划审批的城市更新项目，取消保障性住房奖励容积，原则上可不配建保障性住房。此前，该类优化规划指标已增强经济可行性的项目已有实操案例，如招商街道原联合饼干厂城市更新单元项目由深圳招商房地产有限公司与深圳市招商平安资产管理有限责任公司等共同设立合资公司，承接原恒大地产的项目开发主体身份后，进行了规划调整，项目容积率降低，且取消了人才住房和保障性住房的建设要求，加大可售住宅的比重。

关于“清调供”项目局部调整规划。“清调供”制度的一大亮点在于确认项目原实施方清退与新实施方引入的程序可行性，另一大亮点即为清退原实施方后，允许规划重新编制或局部调整（具体程序详见下文）。《通知》规定：运用“清调供”手段盘活的城市更新项目局部调整规划部分的土地移交率按照城市更新单元整体予以核算；未调整部分按已批城市更新单元规划执行，给项目规划指标优化、分期实施调整等提供可行空间。

关于统筹各方力量推动项目实施。《通知》强化了政府部门对于市场预期的引导作用以及沟通平台搭建作用，并鼓励金融机构资金投入、鼓励支持金融资产管理公司通过资产重组、破产重整等方式盘活项目。

目前，运用“清调供”制度盘活项目具有可行性已成为行业共识。此前深圳市住房和建设局结合内部印发《深圳市城市更新“清调供”工作指引》（下称《工作指引》），就该制度适用范围、实施流程、实施保障、参照适用等主要问题进行明确。

根据《工作指引》相关规定，项目“清调供”的基本流程梳理如下图。但鉴于该指引并未公开发布，未来制度推行过程中，各环节具体实操仍待各主体予以实践论证。

深圳市城市更新“清调供”实施流程图

深圳市通过前期协商→形成“清调供”整体处置方案→整体处置方案草案公示及实施→原实施方清退处置→规划编制或局部调整→公开选择市场主体及实施监管程序，实现僵局项目盘活，化解规划僵化、土地资源利用效率低下问题。

小 结

上述政策以存量提质、多方协同为核心导向，结合深圳市土地管理实践，已通过机制创新、规划优化、资源保障与流程简化等路径形成政策组合拳，为项目纾困提供较为充分的政策依据。深圳市城市更新回归本质，重新平衡各方权益，实现城市更新与民生改善、产业升级、房地产新模式构建有机结合成为可能。

三、项目纾困盘活现存挑战

如前所述，经过一定周期的探索实践，目前深圳市已经厘出多条纾困盘活路径，可供各类项目参考复制。通过相关路径所涉环节与问题的归纳整合，系列项目实施促进政策的出台为项目盘活纾困提供重要路径支持，其中如“清调供”工作指引一类政策，则重点解决了程序上可行性问题。但需要说明，城市更新项目作为空间利益再分配的手段，相关经济法律关系复杂，纾困盘活实操过程中利益纠纷及平衡难度大，各利益主体博弈客观存在，仍具有较大挑战性。

（一）主体利益博弈视角下基本面分析

从主体来看，僵局项目现存的经济法律关系主要涉及如下各方，伴随不同的利益诉求碰撞，引发相关核心法律问题。

（二）城市更新项目纾困难点分析

1.既有主体利益博弈局面与法律关系梳理

如前述，困境项目参与利益博弈的相关主体可能包括原实施方、新纾困方、村股份公司、其他业主、金融机构、施工方等多方，其利益衡平结果可能直接决定项目经济是否可行，是否具备盘活可能性，故需厘清各方权利义务边界、确认合作开发及搬迁补偿相关协议履行情况、前期投入归属、项目控制权分配、资金优先级安排等问题；在变更开发主体、股权重组及其他手段债务处置过程中，易出现利益博弈引发的合作开发、搬迁补偿、股权、物权纠纷。故需先行从宏观层面梳理既有主体利益博弈局面与法律关系，形成风险防控及项目推进的可行框架。

2.原项目方相关经济关系与债权债务梳理

困境项目盘活一大挑战在于如何有效剥离原项目方及项目相关债务。在具体确认以何种方式隔离原项目方相关风险之前，需全面穿透核查项目公司及关联方的各类债务，包括开发贷、拆迁贷、信托、基金、股东借款、应付工程款、民间借贷、履约应付款等，并全面梳理担保、反担保、差额补足、回购承诺等或有负债；同时需查清土地、在建工程、股权、账户的抵押、查封、冻结状态及顺位，明确债务真实性、合法性、清偿顺序，为后续重组、解封、解押提供依据。

3.涉诉执行相关资产处置问题

资金暴雷、丧失项目推进能力的困境主体，可能已经陷入诉累，常见纠纷类型包括拆迁补偿合同纠纷、合作开发纠纷、股权转让纠纷、融资借款纠纷、建设工程价款优先受偿权纠纷等，且部分案件可能已进入执行阶段，涉及相关债权人或项目方自身提起的执行异议及执行异议之诉等。该等诉讼多数伴随债务人资产（如股权、项目相关资产、债务人其他资产等）被查封冻结的权利状态，后续涉及变卖折价等执行处置。该类问题影响新加入资方隔离项目风险并全面控制项目资产，不利于融资引入，并可能对项目主体变更、股权重组等盘活方案实施造成实质性阻碍。因此，纾困过程中需对未决诉讼、生效判决、执行案件进行分类处置，通过和解、调解、债务重组、执转破等方式化解争议，降低法律风险。

4.交易架构设计及实操可行性问题

新资方资金安全一大保障即为通过合作协议条款确认的整体交易架构及风险防范机制。包括新资方、原项目方、搬迁补偿权益人及其他合作主体（如代建方、工程承包方、信贷机构等）之间股权架构设置、各方权利义务划定、资金投入与返还路径、项目权益分配顺位等安排，并有必要配套完善担保提供、资金监管、账户封闭运作等风险防范措施，保障交易全流程可控、资金安全可退出。

5.纾困工作前期筹备及程序可行性问题

以“清调供”制度所涉更换项目实施方路径为例，实操过程中其需完成原实施主体退出、搬迁补偿协议换签、新主体资格审查、公示及备案、行政许可变更等程序，其难点在于全过程中始终伴随债权人、原权利人、其他利益相关方异议与阻碍的风险；在项目资产及相关开发权益交接过程中，需与其充分沟通过并取得其同意配合。同时，需解决项目前期投入清算、已签协议权利义务划断或承继、项目审批延续性或重置等问题，任一环节受阻均可能导致换主体无法落地。

6.税务处理法律问题

《若干意见》明确通过引入第三方承接的项目，新旧主体之间可完成项目成本的承接，实现与取得项目有关的、真实合理的支出作为成本扣除。但其实操需要通过全面清算、审计评估进行，并存在部分投入无法纳入项目成本的风险，影响项目税筹，增加新进入主体资金负担。另外，针对项目交易可能涉及的股权转让、资产转让等，同时也需要提前规划交易结构与税务处理方式，避免因税务风险影响融资、重组及项目推进。

7.规划调整可行性法律问题

前述深圳系列纾困盘活政策在规划优化以实现项目经济可行方面发力，指引规划调整方向，并简化了相关审批程序。但就具体项目是否能够进行规划调整以及具体调整空间具有不确定性，例如个案项目土地移交率或者保障房配建比例是否存在降低空间、项目规划容积在《住宅项目规范》施行下是否具有放宽空间、项目分期开发是否可行等规划优化落实，均依赖于技术论证，需要个案判断。同时，规划调整可能带来容积率、用途、配套、户型等变化，既可能提升项目价值，也可能因与已签安置协议冲突引发违约风险，需论证调整合法性、必要性与落地可能性，避免因规划障碍导致项目无法实施。

结 语

城市更新从“高速化扩张”转向“高质量发展”是符合国家战略与时代趋势的深刻变革。存量项目的纾困盘活是城市更新市场摒弃“三高”模式遗留风险，转向房地产开发与城市空间治理新模式的必经之路。

深圳作为全国城市更新的先行示范区，在市场重创后逐渐摸索出多元化的项目纾困盘活模式与路径，亟待政策成文予以归纳整合为系列可持续、可复制的指引，并为项目实操提供合法依据。展望未来，伴随国家与地区持续性、针对性地政策供给，深圳城市更新将逐步摆脱传统路径依赖，迈向政府引导、市场运作、多方共赢、风险可控的新阶段。存量空间的盘活焕新，也将持续为城市产业升级、人居环境改善、高质量发展注入持久动能，为全国超大城市存量更新与风险化解提供更具示范意义的“深圳方案”。