纾困有道，焕新有方——深圳城市更新纾困盘活路径解析及典型案例盘点
发布时间：2026-05-09
伴随我国房地产市场进入深度调整阶段，城市更新市场亦面临诸多困境。深圳市城市更新传统“高成本、高杠杆、高周转”的模式在这一经济周期中以成本-收益失衡、资金链断裂、信用风险传导等扩散路径暴露出重大风险。深圳市大量存量项目因资金短缺、债务压力等问题进展缓慢甚至陷入停滞。
在城市更新市场因风险大规模爆发而遇冷的同时，国家层面的城市更新战略在有序部署。从2019年12月中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念，十九届五中全会把“实施城市更新行动”纳入“十四五”规划建议；到2025年5月发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》及8月中共中央、国务院出台的《关于推动城市高质量发展的意见》，系列城市工作会议、政策将城市更新战略推进全面深化和体系建设阶段；再到2026年1月《自然资源部住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》发布，持续推动城市更新，根据实践完善规划和政策，主动谋划、系统服务将成为常态。
城市更新顶层设计逐步从专项行动到国家战略，反映出城市更新之于推动城镇化由“增量扩张”转型至“存量提质”；探索房地产发展新模式与经济转型；培育高质量发展的新动能与新空间；改善城市治理，回应人民关切等目标实现的重要性。
顺应国家发展战略，为破解发展难题，彰显城市更新时代价值，深圳市也在持续积极探索城市更新纾困盘活路径。目前，在各类政策指引与各方主体协同配合下，已有不少项目通过企业合作、破产重整或债务重组、转变项目改造模式等多种方式寻求突破，顺利盘活或正在有序推进纾困进展。本文将梳理深圳市城市更新纾困盘活政策，盘点深圳地区个案城市更新项目纾困盘活路径，以期为更多困境项目提供破局思路，为行业高质量发展提供参考。
目 录
一、深圳市城市更新纾困盘活政策体系
（一）《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》
（二）《关于推进补偿安置多元化实施房票安置的指引（试行）》
（三）《关于规范城市更新实施工作的若干意见》
（四）《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》
二、深圳市城市更新纾困盘活模式及实践
（一）更换开发主体路径
（二）股权实质性重组路径
（三）变更项目推进模式路径
（四）开发主体破产/类破产路径
（五）项目清退及优化土地供应路径
一、深圳市城市更新纾困盘活政策体系
基于深圳市城市更新市场本身的风险特性，除传统“三高”运行模式致使项目始终伴随金融风险外，深圳市土地房屋历史遗留问题及权属问题复杂，搬迁补偿难度大，立项规划及实施审批严格等局限亦在房地产下行周期成为项目盘活的障碍。为了从城市更新全链条纾解项目推进压力，深圳市近年来逐步建立起围绕“控新增、活存量、降成本、防风险”的纾困盘活政策体系。
（一）《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》
2024年5月，深圳市人民政府办公厅发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，为城中村改造建立基本框架，分类细化改造项目工作流程，明确拆除重建类城中村改造实施以“净地入库”为界限的一、二级分离改造模式，为城市更新项目推进模式转换为城中村改造一类盘活路径提供指引。
（二）《关于推进补偿安置多元化实施房票安置的指引（试行）》
2024年10月，深圳市住房和建设局办公室内部印发《关于推进补偿安置多元化实施房票安置的指引（试行）》，明确房票安置的适用范围、票面及优惠政策、房票管理（包括房票核发、转让、使用、结算；资金保障、房源筹措等）等内容。
值得关注的是，深圳目前已开展房票制度实践的首次探索——2025年12月18日，深圳市在城市轨道交通27号线工程（西丽段）涉及西丽福光楼土地整备项目中核发首张房票，被搬迁单位深圳市福光实业股份有限公司获发价值4055万元房票。另有2025年12月23日，坪山区石井街道咸水湖片区城中村改造项目举行房票发放仪式。12月29日，该项目首批房票顺利完成房票购置商品房签约，是城中村改造领域实现房票安置成交的首个标杆项目，标志着深圳市房票安置补偿政策从“制度”阶段迈入“兑现”阶段。房票安置模式可以有效缓解原来被搬迁人无法短期内获得回迁房屋的担忧，破解拆迁谈判难题快速推进项目，同时能够消化市场库存。
（三）《关于规范城市更新实施工作的若干意见》
2025年3月，深圳市住房和建设局发布《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（下称《若干意见》），从项目计划管控、规划优化、用地管理、融资支持、税收支持、行政审批优化、房票制度构建等多方面、多途径提供存量城市更新共性问题化解方案，部分措施能够有效运用于项目纾困盘活。
其中，《若干意见》税收优惠政策中提及新实施主体承接原实施主体与取得项目有关的、真实合理的支出，可作为成本扣除；新主体承接项目后如分期开发，属同一实施主体的部分，符合土地增值税相关规定的可整体清算，为城市更新项目引入纾困主体后债权债务清理体提供明确指引。
另外《若干意见》加大融资支持力度，充分利用了项目纾困盘活金融类工具，包括：允许以“开发企业 融资平台（投资方） 银行 施工企业”多方监管方式替代现金保函；允许实施主体申请回迁安置物业建设专项资金解除监管；支持金融机构对条件成熟的项目提供信贷服务；鼓励已对项目融资贷款的金融机构参与项目处置；鼓励支持金融机构为城市更新项目提供配套金融服务；支持存量债权金融机构运用结构化金融工具进行股权及债务重组等。
（四）《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》
2025年9月，深圳市规划和自然资源局发布《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》（下称《若干措施》），为解决城市更新“超高、超容、商办超配”问题，高质量开展城市更新，通过计划优化、规划管控管理、用地“收储供”、商办用途转换、多元化安置等具体方式规范更新规划土地管理。
其中，《若干措施》探索“清调供”制度，结合内部印发的《深圳市城市更新“清调供”工作指引》，深圳市通过前期协商→形成“清调供”整体处置方案→整体处置方案草案公示及实施→原实施方清退处置→规划编制或局部调整→公开选择市场主体及实施监管程序，实现僵局项目盘活，化解规划僵化、土地资源利用效率低下问题。
小结
上述政策以存量提质、多方协同为核心导向，结合深圳市土地管理实践，已通过机制创新、规划优化、资源保障与流程简化等路径形成政策组合拳，为项目纾困提供较为充分的政策依据。2026年2月5日，深圳市举行城市更新工作现场推进会，再次强调高质量推进城市有机更新，加快建设现代化人民城市。重新平衡各方权益，回归城市更新本质，实现城市更新与民生改善、产业升级、房地产新模式构建有机结合成为可能。
二、深圳市城市更新纾困盘活模式及实践
目前，深圳市各区都在协调力量探索项目盘活纾困路径，宏观来看，可分为以下五类纾困模式：
（一）更换开发主体路径
“换主体”纾困路径指将项目原暴雷失信的合作方清退，清理、隔离划断相关债权债务后，引入新的主体全面承接项目，作为项目新的开发主体推进项目。
该路径的优势在于新项目公司无项目历史负债，融资能力未受损，利于资金筹资，能快速推动项目进程。但因涉及原项目方（包含原项目公司）的退出并涉及原项目相关主体（如债权人、施工单位）利益，需进行较为复杂的交易模式设置、补偿协议换签工作及项目审批手续衔接、变更工作，并需要通过评估测算对于项目成本计入、税筹问题进行细致处理。
典型案例：南山区南山街道向南村城市更新单元项目
南山区南山街道向南村城市更新单元项目位于深圳市南山区南山街道，桂庙路南侧。项目一期计划拆除建筑面积135,932平方米，开发建设用地面积42,231平方米，规划计容建筑面积358,550平方米，改造后地块净容积率为8.47。
项目于2010年列入《深圳城市更新单元规划制定计划第一批计划》，申报主体为深圳市向南实业股份有限公司。2012年，《南山区南山街道向南村城市更新单元规划》获批，2018年进行专项规划优化调整。
2009年起，向南股份公司与原恒大集团旗下深圳市国超投资有限公司合作开发向南村更新项目。自2021年恒大集团暴雷，项目资金链断裂，拆迁与建设全面停滞，国超公司长期拖欠村民过渡期安置费与股份公司物业租金。
2023年，在政府协调协助下，以协议方式引入深圳本地国企深圳安居建业投资运营有限公司下属项目公司深圳市安和二号房地产开发有限公司作为向南村项目一期项目合作开发主体。同年4月，向南股份公司与国超公司解除已签署的《向南村旧村改造合作合同》，由安和二号公司承接一期项目进行城市更新拆除重建，同时委托安和二号公司办理二期旧改项目申报相关手续等事项。
根据纾困盘活方案及向南股份公司与安和二号公司签订的相关框架合作协议，安和二号公司在银行开户三方共管账号，注入3500万元专款资金，用于支付国超公司积欠费用，包括承租股份公司等物业租金、被搬迁物业已移交及已拆除村民业主过渡期安置费；另交纳项目一期履约保证金3000万元。
2024年起，项目一期拆除重建工作逐步恢复，进入实质性施工阶段。2025年12月，南山区政府发布《关于向南村城市更新单元一期项目行政调解事项的公告》，由南山街道办事处作为行政调解实施机关，联合区城市更新和土地整备局、区司法局，推进未签约房屋征收调解，加速项目搬迁补偿进度。
（二）股权实质性重组路径
“股权重组”纾困路径指通过股权收购等形式变更项目公司的实际控制人，剥离项目公司原股东及其相关债务风险，新引入的纾困主体成为项目公司实际控制人，出资用于项目公司操盘项目，推进开发建设，取得项目权益。
该路径的优势在于项目公司开发主体身份的保留使得项目程序具有延续性，无需开展补偿协议换签、重走项目审批程序等工作，项目进入后续阶段无程序阻碍；同时可以在股权收购过程中通过风险隔离措施保障新进纾困方资金安全。但如项目公司本身也存在较大债务风险，或项目存在超融或经济不可行问题，则股权变更模式可能无法根本防范项目纾困过程中再次暴雷的风险，具体需要结合项目实际情况评判路径是否适用。
典型案例：宝安区新安街道宝城25区及新安25区城市更新单元项目
宝安区新安街道宝城25区及新安25区城市更新单元项目位于宝安区新安街道25区，前进一路与创业二路交汇处西北侧，被纳入《2015年深圳市城市更新单元计划第二批计划》，2016年9月进行专规草案公示。项目分期实施，一期C项目拆除用地面积17,178.2平方米，开发建设用地面积11,299.9平方米, 实施主体确认为深圳市金中盛投资有限公司，该公司的实际控制人为中南建设。
2021年，中南建设陷入流动性危机，后债务全面暴雷，导致项目于2022年全面停工，资金链断裂，无法推进开发建设。
2023年，中国信达集团通过旗下信达资本注资 25.51 亿元，中南建设旗下深圳宝昱投资有限公司以6亿元股权出资，双方联合设立纾困基金，开展项目股权重组。重组后，项目公司金中盛公司由芜湖信中盛投资（有限合伙）持股 99%（信达集团间接持股53.2%）、信达资本持股 1%，中南建设通过宝昱投资保留 17.54%权益。项目后续由信达主导开发，委托专业团队负责工程建设与销售，中南建设配合协调历史债权债务。
2023年底，项目全面复工，进入实质性施工阶段。截至2025年6月，项目拆除重建物业（现名珺悦名都）已取得预售许可证，预计2027年正式交付。
（三）变更项目推进模式路径
城市更新项目以市场为主导，在合作主体遭遇经济困境等情况下，如各方无法调整预期达成一致，则容易陷入僵局。在此情况下，通过城市更新转土地整备利益统筹；城市更新自主签约转行政调解、行政征收；城市更新转城中村改造模式等路径，可以针对性解决市场主体丧失开发能力、项目签约率影响单一权利主体形成、过高搬迁补偿标准影响项目可行性等堵点问题，实现项目纾困盘活。
典型案例：城市更新转城中村改造——龙岗区布吉街道南门墩城中村改造项目
布吉街道南门墩城市更新单元项目位于龙岗区布吉街道核心地带，紧邻深圳东站及地铁3号线、5号线、14号线换乘枢纽布吉站，是罗湖进入龙岗的第一站。片区现状用地面积约为123,797.7平方米，其中拆除用地面积为121,244.7平方米，开发建设用地面积约为69,096.1平方米。计划容积率建筑面积为633,000平方米，容积率达9.2，是布吉中心区密度最高的旧改项目之一。
项目于2008年首次列入计划，随后转入《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划》，项目拆除范围调整后列入《2013年深圳市城市更新单元计划第二批计划》。2017年，《龙岗区布吉街道南门墩片区城市更新单元规划》通过审批后公布，2020年《龙岗区布吉街道南门墩片区城市更新单元规划修改（草案）》公示，项目调整分期方案。同年，项目一期正式确认实施主体为佳兆业集团（深圳）有限公司。2021年，项目一期启动拆除工作。
而后，因佳兆业集团暴雷，项目全面停工，并出现大量欠付过渡费情况。2024年12月，数百名被搬迁人聚集抗议过渡费停发问题，出现群体性维稳风险。
继2023年《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》出台后，2024年5月7日深圳市人民政府办公厅发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，为城中村改造相关工作提供政策指引和支持。2025年5月，深圳公共资源交易中心公布《龙岗区布吉街道南门墩城中村改造项目意愿征集阶段服务项目中标（成交）结果公告》，中标企业为深圳市天健城市发展有限公司。本次招标南门墩项目名调整为“南门墩城中村改造项目”，并明确提及“拟将本项目转为由政府主导开展的城中村改造项目”意味着南门墩项目将采用“城市更新转城中村改造新政项目”模式，引入国企纾困盘活。
目前，南门墩城中村改造项目正在意愿征集阶段，正在有序推进沟通调研、业主意愿征集、户数核实、可行性研究等前期核心任务，计划重新制定拆赔方案并推进签约。
（四）开发主体破产/类破产路径
根据统计数据，2023年至2025年8月期间，广东法院已处置17.4万件房地产重大债务纠纷案件，广东成为全国房企破产数量最多的地区。深圳作为核心城市，前期破产主体以中小房企为主，后以恒大、华南城为代表的房企陷入债务危机，推高了房企破产及债务纠纷的整体量级。
以恒大集团等为例，企业因金融暴雷进入破产程序时，仍手握大量进行中的城市更新项目，部分项目地理位置优越，经济可行，仍属于有价值的破产财产，可通过破产重整、预重整、庭外重组等多元化破产路径达成债务化解的方案，综合运用共益债融资等工具推动项目重启，实现资产增值与债权人利益最大化。
典型案例：实施主体破产重整——罗湖区翠竹街道木头龙片区城市更新单元项目
罗湖区翠竹街道木头龙片区城市更新单元项目位于罗湖区爱国路沿线，于 2010年4月19日正式列入《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划第一批计划》。历经搬迁签约、行政征收等程序，该项目于2020年3月4日正式动工，项目实施主体为深圳市益田集团股份有限公司。
2022年后，受房地产市场下行、销售回款不及预期、融资渠道收紧等多重因素影响，益田集团整体债务规模持续扩大，最终陷入严重债务危机，无法持续投入项目建设资金。2023年起，项目因缺乏建设资金被迫全面停工，拖欠施工单位工程款、材料供应商货款等巨额债务，同时出现已搬迁业主过渡费发放中断的情况。
2024年3月14日，深圳中院根据债权人的申请裁定受理益田集团破产清算一案，在破产清算申请仅受理一个月时，深圳中院于2024年4月16日裁定对益田集团进行重整，并指定了管理人。管理人全面核查益田集团资产负债情况，明确木头龙项目为核心优质资产，将其与益田集团其他资产进行区分管理，优先保障项目相关债权与业主权益。为加快推进益田集团重整工作，落实“保交楼、保民生、保稳定”目标，充分保障购房人及其他债权人的合法权益，顺利推进重整程序。2024年5月22日，管理人通过全国企业破产重整案件信息网发布益田集团共益债投资人招募公告，解决项目资金缺口。
在重整过程中，管理人将已搬迁业主的过渡费支付、回迁安置权益作为优先保障事项，协调资金优先解决部分过渡费拖欠问题，同时在重整计划草案中明确回迁房建设节点、交付标准及过渡费支付安排，稳定业主预期。重整期间，项目已完成已建工程的竣工验收工作。
典型案例：实施主体预重整——龙华区大浪街道元芬村工业厂房城市更新单元项目
龙华区大浪街道元芬村工业厂房城市更新单元项目位于大浪街道高峰路与鹊山路交汇处西侧，列入《2018年深圳市城市更新单元计划龙华区第六批计划》，后经调整纳入《2023年深圳市龙华区城市更新单元计划第三批计划》，调整后拆除重建用地面积40396㎡，拟更新方向M1。2023年11月20日，项目专规审批通过。项目申报主体为中植置业（深圳）有限公司。
2023年下半年，“中植系”公司出现暴雷问题。因中植置业资金短缺问题，项目存在拆迁进度缓慢，已签约业主的过渡费拖欠，与大浪元芬股份合作公司合作开发协议的履约存在争议等问题，项目进展受阻。
2024年11月29日，深圳市中级人民法院作出（2024）粤03破申1020号决定书，决定对中植置业启动预重整。2025年3月1日，预重整管理人发布公告，公开招募和遴选中植置业预重整/重整投资人，同时明确了投资人需具备的资质条件、投资方案要求等。2025年5月14日，绿联科技公告拟参与中植置业预重整，计划取得其100%股权，投资金额不低于2.5亿元，以承接项目相关资产权益。2025年6月19日至6月28日，经公示期结束无异议，深圳市龙华区城市更新和土地整备局正式确认中植置业为项目实施主体。
2025年11月14日，企业破产重组信息网发布了关于中植置业（深圳）有限公司职工债权的公示，共计确认了12家债权人的12笔职工债权，共计2,665,05414元。
（五）项目清退及优化土地供应路径
结合前文，《若干意见》《若干措施》均针对计划统筹管控、规划管理优化提出要求，严控增量，盘活存量。截至2025年，深圳已清退（含调出城市更新计划、宣布项目失效、清退项目，下同）38个城市更新项目，仅2025年清退项目数量就达到17个。
《若干措施》第四条第（九）款提及“清调供”模式，“已完成城市更新单元规划审批但尚未签订土地使用权出让合同的城市更新项目，在区政府组织厘清城市更新单元涉及的经济关系及法律关系并清退实施方后，由市规划和自然资源主管部门派出机构根据需要组织编制规划。区政府依据经批准的规划引入新实施方实施，或转为政府主导实施。”
典型案例：福田区梅林街道东林工业区城市更新单元项目
福田区梅林街道东林工业区城市更新单元项目位于福田区梅林街道梅亭社区，位于彩田路与梅林路交汇处的西南侧，为工改M0项目，拟更新方向为新型产业、教育设施等功能，原计划拆除用地面积16559平方米，规划建设容积约13.52万平方米。项目于2020年2月纳入《2020年福田区城市更新单元计划第一批计划》，同年9月取得城市更新单元规划批复。申报主体为中交城市更新（深圳）有限公司。
截至2023年，项目仍有7户权利人未签约，建筑面积占比51.2%的2户权利人明确不参与更新。近五年期间，申报主体仅在政府协助下完成了2户签约。项目已触发“自城市更新单元规划批准之日起2年内，项目首期未确认实施主体的”的失效清退情形。
2025年7月，深圳市福田区住房和建设局发布《关于<2020年福田区城市更新单元计划第一批计划>失效的公告》，正式取消福田区梅林街道东林工业区城市更新单元规划项目资格。意味着深圳出现首个已获批专项规划，但因超期未实施而被调出更新计划的项目。
在项目失效清退后，福田管理局于2025年7月17日发布规划调整公告：项目原01-02地块由新型产业用地（M0） 教育设施用地变更为二类居住用地。目前，该项目体现了通过土地性质调整优化住宅供应结构，已引发市场广泛关注与高度重视。
结 语
城市更新从“高速化扩张”转向“高质量发展”是符合国家战略与时代趋势的深刻变革。存量项目的纾困盘活是城市更新市场摒弃“三高”模式遗留风险，转向房地产开发与城市空间治理新模式的必经之路。
深圳作为全国城市更新的先行示范区，在市场重创后逐渐摸索出系列可持续、可复制的项目纾困盘活模式与路径，为僵局项目带来生机。展望未来，伴随国家与地区持续性、针对性地政策供给，深圳市城市更新将坚守民生导向与产业导向，进一步成为激活城市存量空间的内生动力，推动高质量发展。
回到顶部
建纬大湾区法律服务平台
地产与工程法律观察