当前，深圳全市推进的城市更新项目中，大量已完成计划立项、专项规划批复、实施主体确认乃至开工建设的项目，因实施主体资金链断裂、债务风险传导、资产冻结查封陷入全面停滞。据行业不完全统计，截至2025年，深圳已有超过200个城市更新项目存在过渡期安置补助费拖欠问题，涉及被拆迁户超万户，回迁安置遥遥无期，历史遗留债务错综复杂，部分项目还因此引发群体性纠纷，社会稳定压力持续凸显。截至2025年，深圳已清退38个城市更新项目，仅2025年就清退17个，充分反映出当前行业困境的严峻性。

与此同时，行业长期存在的“超高、超容、商办超配”问题尤为突出。过去，行业普遍追求短期收益，大量项目采用高容积率、高公建配比、高拆迁补偿的“三高”开发模式，直接造成商业办公空间严重过剩，去化周期普遍超过5年，部分区域商办空置率更是突破30%，项目经济可行性大幅下降。原有依托房价上行、高周转回款支撑的经济测算逻辑全面崩塌，项目“算不过账”已成行业常态，大量企业深陷“投入即被套、越拖越亏”的恶性循环。头部房企相继暴雷，到中小开发商密集陷入债务危机，行业风险持续传导、不断蔓延。

如何盘活停滞存量资产、压降企业资金成本、化解多方利益博弈、实现不良项目安全退出，已成为悬在所有市场主体头顶的达摩克利斯之剑。破解城市更新发展困局、推动存量项目纾困盘活、助力行业迈向高质量转型，既是企业生存发展的迫切需要，更是深圳推进城市内涵式发展、构建房地产发展新模式的当务之急。

政策红利，2025至2026年深圳纾困政策集中释放

面对市场严峻形势，国家层面从白名单融资、REITs盘活、城中村专项债、规划优化等维度定向发力、精准托底。深圳立足本土存量开发实际，自2023年起系统搭建纾困政策框架，并在2025—2026年密集推出重磅文件，形成“控新增、活存量、降成本、防风险”的全链条政策闭环，以强力组合拳为行业破冰突围。本轮纾困政策逻辑清晰、导向鲜明：去沉疴、降成本、稳民生、促盘活，为各类停滞项目打通实操路径、提供坚实制度支撑。

（一）创设 “清调供”杀手锏，强力破解项目停滞僵局

针对原实施主体无力续建、债务缠身、推进停滞的“僵尸项目”，深圳正式确立“清调供”纾困机制，结合《深圳市城市更新“清调供”工作指引》，明确通过“前期协商→形成整体处置方案→方案公示实施→原实施方清退→规划编制调整→公开选择新主体”的标准化流程，为停滞项目打通“换血重生”路径，这也是本轮纾困政策中最具突破性的创新举措。

2026年3月1日，深圳市住房和建设局、市规划和自然资源局发布《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》明确，未完成规划审批的城市更新项目或适用《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》第（九）项，运用“清调供”手段盘活并重新编制规划的城市更新项目，在满足交通、教育等配套设施服务能力的前提下，征求辖区政府和相关职能部门意见后，可调整城市更新单元计划和法定图则要求，在城市更新单元规划中确定核定的土地移交率，不再履行计划调整程序，大幅压缩审批时限、提升盘活效率。

对于已签订土地使用权出让合同但尚未开工建设、原实施主体无力实施的城市更新项目用地，由区政府组织厘清城市更新单元涉及的经济关系及法律关系后，由相关部门按照职能分工进行土地收购并纳入土地储备，再由相关部门组织供应，形成“清调供 收储供”双轨并行的僵局破解模式。这一机制意味着政府主动下场“排雷拆弹”，以行政与法律手段打破利益僵局，彻底扫清有实力资方进场的制度障碍。

（二）解决“商办超配”，推动功能向居住与工业转移

为从源头解决商办过剩、结构失衡问题，政策对增量商办踩下急刹车，严格落实“优民生、增居住、强工业、控商办”原则，将全市划分为商业办公战略预留区、适度配置区、严格控制区三类区域实施分区管控。战略预留区内商办宜予以预留，适度配置区可结合产业需求适度配置，严格控制区则严禁新增商办空间。同时明确，未完成城市更新单元规划审批的项目，商业类建筑高度原则上不超过250米，契合深圳山海城市特色风貌规划要求。

在严控商办增量的同时，政策为项目盘活提供灵活空间：一是位于战略预留区外、更新方向含商业的项目（现状旧商业区商改商项目除外），计划申报主体可申请将商业功能调整为居住功能；二是已完成规划审批但未签订土地出让合同的项目，在保持非商业建筑面积不变的前提下，可申请减少商业建筑面积，可无需申请规划修改，直接在用地批准或用地规划许可阶段同步研究确定；三是存量商办用房，在不改变土地使用权出让合同、不变更土地使用权人、满足建筑安全要求的前提下，可临时转换为教育、医疗、养老、配租型保障性住房等公共服务用途。

（三）打通融资与税收堵点，降低资金流动性压力

本轮政策从融资创新、税务优化两方面给出实质性支持，形成全方位资金保障体系，同时联动国家层面城中村专项债、专项贷款等政策，为项目注入活水。

在融资端，政策积极引导金融机构加大对优质盘活项目的信贷支持，鼓励存量债权金融机构运用结构化金融工具开展股权与债务重组，并为第三方纾困主体提供并购贷款等配套金融服务。同时，国家层面REITs盘活、城中村专项债、房地产融资白名单协同发力，构建起多层次、多元化的融资闭环，有效破解城市更新项目长期存在的融资难难题。在资金监管方面，政策打破传统现金保函限制，允许以“开发企业 融资平台 银行 施工方”的多方监管方式替代，资金实行封闭管理，明确用途优先用于支付安置过渡费及工程建设，大幅缓解企业资金占用压力。住建部门在更新项目商品房预售阶段将回迁安置物业建设资金纳入预售资金监管范围并实施监管的，实施主体可申请解除对应部分资金监管，进一步提升资金流动性。

在税务端，政策明确规定：通过引入第三方承接的项目，新实施主体承接原实施主体与取得项目有关的、真实合理的支出，可作为成本扣除；新主体承接项目后如分期开发，属同一实施主体的部分，符合土地增值税相关规定的可整体清算。这一规定明确涉及换主体项目的税务处理依据，显著降低接盘成本与合规风险，为AMC、国央企等资方进场提供了有力支撑。

（四）优化安置模式，拓宽多元化退出路径

为破解拆迁补偿僵局、缩短安置过渡周期，深圳在政府主导实施的项目中推行多元化安置模式，房票安置作为补充方式，在部分项目中试点落地，为被搬迁人提供灵活选择。房票安置明确票面包含基础补偿金额，持票人可用于购买商品住房，不受限购政策限制，符合条件可享受税收减免，加速项目搬迁进度，消化市场库存。2025年12月18日，深圳市在城市轨道交通27号线工程（西丽段）涉及西丽福光楼土地整备项目中核发首张房票，被搬迁单位深圳市福光实业股份有限公司获发价值4055万元房票。另有2025年12月23日，坪山区石井街道咸水湖片区城中村改造项目举行房票发放仪式。

城市更新市场的机遇与挑战：重构与洗牌

近期政策组合拳，打破了深圳城市更新的僵局，行业也迎来“破局重生”的关键转折点——既有历史级的入场机遇，也伴随着前所未有的考验，市场洗牌加速，只有具备核心竞争力的主体才能穿越周期。当前，深圳已形成更换开发主体、股权实质性重组、变更项目推进模式、城中村专项债、破产重整、项目清退优化等纾困路径，各类路径适配不同项目场景，为困境项目提供了多元破局思路。

（一）顽疾破局与利益重构

1. 困境企业断臂求生的黄金窗口期已然开启

大量停滞项目已形成巨额沉没成本，表内、表外债务相交织，部分项目甚至陷入资不抵债、进退两难的僵局，原实施主体已无力独立盘活。本轮密集出台的纾困政策，为市场打开了宝贵的集中处置窗口期，也是困境房企实现安全软着陆、体面退出的最后时机。原实施方可依托清调供、协商解约、债务重组、破产重整等多元化路径，有序化解债务、隔离风险、剥离不良资产，以市场化方式实现退出，避免因项目彻底清算导致资产归零、血本无归。典型案例颇具示范意义：南山区向南村城市更新项目，在原合作方恒大旗下国超公司暴雷后，由政府牵头引入国企安居建业下属企业接盘，依法清退原实施主体、全面厘清债权债务，并专款补足拖欠的过渡费与物业租金，项目得以顺利重启，成为困境主体退出的标杆样本；宝安区宝城25区项目，在原实施主体中南建设暴雷后，通过中国信达注资实施股权重组，在保留原主体部分权益的同时，由信达主导开发，项目成功复工并顺利取得预售许可证。

2. 多方协同让利，重构利益平衡新基准

过去项目普遍“算不过账”，核心根源在于拆迁成本高、公建配套负担过重、市场收益持续下行三者严重失衡，导致多方利益诉求长期难以统一。本轮纾困政策以全方位让利打开局面，推动行业重塑全新利益平衡基准：政府端主动释放规划红利，通过合理降低土地移交率、取消强制保障房配建、优化规划指标等举措，切实减轻项目开发成本；权利人端（村股份公司、被搬迁人）在项目烂尾风险倒逼下，补偿预期逐步回归理性，从“追逐高额补偿”转向“优先保障回迁安置落地”；债权人端为避免项目清算造成本息损失，更愿意以债务展期、利率下调、折价清偿等方式配合盘活。多方主体预期同步收敛归位，不仅为新资本入场构筑了坚实安全垫，也让原本陷入亏损僵局的项目，重新具备经济可行性与盘活价值。

3. 政府专班牵头统筹，打通全流程审批绿色通道

深圳市政府将城市更新纾困盘活列为重点攻坚任务，市区两级同步设立城市更新纾困专班，对“清调供”项目实行“一项目一方案”精准服务，统筹规划、住建、司法、金融、税务等多部门并联审批、协同发力，彻底打通规划调整、主体变更、权属登记、解封解押等全流程堵点。2026年2月5日，深圳市召开城市更新工作现场推进会，再度强调高质量推进城市有机更新、加快建设现代化人民城市，进一步明确审批提速、服务提效的鲜明导向。长期制约行业发展的“审批难、确权难、交接难”问题，在政府强力统筹下迎来破局，项目盘活周期大幅压缩，时间成本显著降低。对于投资方而言，当前市场环境已无需过度纠结政策不确定性与审批效率问题，只需精准算好“经济测算账”“法律风险账”，结合项目实际选择适配纾困路径、选择优质标的，即可牢牢把握这一历史性入场机遇。

（二）严峻挑战：专业壁垒与周期考验

1.泥沙俱下之下，优质项目甄别难度极高

深圳存量城市更新项目体量庞大，但每个项目均带有独特的历史遗留包袱：部分项目产权关系错综复杂、权属纠纷长期未解；部分项目债务层层嵌套、涉诉与查封直接阻碍推进；还有项目因村企合作矛盾遗留问题，导致盘活难度天差地别。从海量停滞项目中筛选出可盘活、有盈利、低风险的优质标的，不仅依赖高效的信息获取与研判能力，更对投资团队的法务尽调、财务审计、资产重组、风险评估、经济测算等综合专业能力提出极高要求，行业准入门槛大幅抬升。若缺乏专业判断盲目入场，极易遭遇项目“踩雷”，陷入进退两难的困境。

2.沉疴积弊下的利益平衡落地难

宏观层面形成的利益重构共识，难以直接转化为实操层面的顺畅推进。多数困境项目深陷债务泥潭、诉讼缠身，原实施主体配合度存在极大不确定性，部分甚至出现恶意拖延、隐匿资产等情形；与此同时，部分被搬迁人尚未完全转变高补偿预期，对协议换签、规划方案调整仍存在抵触情绪。纸面上的重组方案与盘活计划，落地过程往往伴随极为艰难的谈判博弈，涉及债务和解、协议换签、利益分配等多个关键环节。任一环节脱节，都可能直接导致项目盘活功亏一篑。

3.逆势承压的高市场风险

成功接盘并不意味着项目安全落地，接盘方仍需直面严峻的市场环境。当前，传统房地产行业仍处于深度调整阶段，市场去化压力持续存在，商业、产业类项目的招商与运营难度显著加大，部分区域产业园空置率居高不下。这就要求新实施主体不仅要具备充足的长周期资金实力，还需拥有成熟的产业运营、招商推广与全流程风险管控能力，真正具备穿越行业周期的核心竞争力，实现项目从“盘活重启”到“稳定盈利”的闭环。

新周期下城市更新相关主体的实战建议

以往高杠杆、高预期、重关系的传统开发模式已难以为继。各类市场主体唯有摒弃惯性幻想、主动顺应政策与市场大势，充分用好本轮纾困政策红利，全面重塑实操策略，方能在行业深度洗牌中实现自保、突围与长远发展。

（一）原实施主体（遇困房企）：直面现实，断臂求生

全面摸清家底：组建专业团队，对项目股权结构、资产负债、搬迁补偿协议履行、过渡费拖欠、资产抵押查封及或有负债等情况进行核查，全面厘清项目底数，明确核心诉求与可让步空间，为后续谈判与处置工作提供坚实依据。

用足政策优化空间：结合新政，重新研判项目，例如能否申请将难去化的商业功能调整为居住功能、能否降低土地移交率、能否享受保障房配建减免政策，重新测算项目经济可行性，找到盘活突破口。

主动寻求盘活路径：摒弃独立操盘思维，主动对接政府纾困专班、优质资方等主体，通过“清调供”、股权转让、破产重整、债务重组等方式实现整体或部分退出，优先保障核心利益回收，防止项目因长期停滞导致彻底清算、损失扩大。同时可争取以劣后级身份参与项目剩余收益分配，实现历史投入的部分变现。

（二）投资方（国央企、AMC、民企）：精准狙击，筑牢防火墙

聚焦政府重点项目：优先选择政府强力推进、业主回迁诉求强烈、已完成部分拆除工作的“清调供”项目，这类项目政府协调力度大、审批效率高，且民生导向明确，盘活成功率更高。

锁定政策红利标的：重点聚焦可充分享受本轮纾困政策红利的项目，优先筛选具备规划指标优化、公配成本下调、功能用途转换、税务与融资支持等利好条件的标的，此类项目盈利空间与抗周期风险能力更为突出。

详实尽调与风险管控：组建专业的法务、财务、评估团队，全面核查项目的搬迁补偿协议履行情况、债务纠纷、涉诉执行状态、权属问题及历史遗留矛盾，提前制定债务和解、诉讼应对、协议换签等预案，明确项目风险点及应对措施。

周密设计交易方案：结合具体项目的实际情况与风险特征，可通过设立SPV（特殊目的公司）、协议合作等市场化方式，实现项目债权债务的有效隔离，规避潜在风险传导；同时同步建立严格的资金封闭监管机制，明确资金使用优先级，确保资金全部用于安置过渡费支付、工程建设等核心环节，保障项目平稳推进。

（三）村集体（股份合作公司）：破除执念，重掌主动权

理性评估项目潜力：清醒认清当前商办物业严控、规划导向趋紧的政策环境，摒弃“高补偿、高分成”的传统预期，结合项目实际重新研判盘活价值与长期可持续收益，将集体资产安全、村民长远利益放在首位。

果断清退低效失信实施主体：充分用好“清调供”机制赋予的法定权利，对长期无力开发、拖欠过渡费与租金、严重违约的原实施方，联合被搬迁人依法解除搬迁补偿及合作协议，果断清退、重新择优选取主体，掌握项目主导权，避免因长期停滞造成更大损失。

聚焦保回迁、保交付核心目标：在行业下行周期，保回迁、保交付、保稳定远胜于纸面高额补偿。在规划调整、新主体引入等关键环节，可在合理范围内适度让步，以推动项目尽快重启落地。

深度参与方案制定与全程把关：村股份公司应深度介入纾困盘活全流程，对新的搬迁补偿方案、市场主体公开遴选规则、项目开发与运营规划等核心事项严格审核、全程监督，切实守护集体与村民的合法权益。

（四）被搬迁人（业主方）：灵活应变，落袋为安

理性调整心理预期：清醒认识项目成功盘活，才是自身权益兑现的根本前提。积极配合政策引导，合理调整回迁补偿预期。在项目濒临破产清算的现实风险下，任何一方过度僵持，都可能导致项目彻底烂尾，最终使自身合法权益落空。

优选多元安置方式：结合自身实际需求，灵活选择产权调换、货币补偿等主流安置方式，也可根据项目试点政策，积极参与房票安置，实现权益尽早落袋。

主动配合项目盘活：积极参与意愿征集、协议换签、方案表决等关键工作，以实际行动支持项目重启。唯有项目顺利盘活、按期交付，才能真正保障回迁安置落地，实现合法补偿权益。

结语：告别野蛮生长，拥抱专业重构的“下半场”

近期一系列新政的全面落地，本质上是由政府主导、面向全行业的一次深刻重塑——以市场化出清、法治化化解、合理化重构破解历史积弊，重建多方利益平衡，让城市更新真正回归优化空间、改善民生、升级产业的本源。这场变革必然伴随阵痛：出险房企需直面现实、断臂求生，接受资产折价与有序退出；村股份公司与被搬迁人需理性回归、下调预期，以长远利益为先；新入场主体则要在复杂的历史遗留问题中精准排雷、专业操盘。但这正是行业优胜劣汰、走向健康可持续发展的必由之路。

曾经仅凭一纸批文、一段关系、一轮高杠杆，便可撬动百亿项目的野蛮生长时代，已随市场深度调整与政策系统重塑永久落幕。未来的深圳城市更新，不再是资金与关系的粗放博弈，而是法律架构、税务筹划、财务管控、产业运营、风险隔离等综合专业能力的较量。

当前政策窗口期宝贵，市场洗牌已然全面展开。对身处这场变革中的各类主体而言，唯有彻底摒弃旧有思维、主动拥抱新规则，充分依托政策红利与多元纾困路径，以专业能力构筑核心护城河，顺势而为、精准发力，方能穿越周期、向死而生，共同迎来深圳城市更新的涅槃重生，为全国存量土地高质量发展贡献全新的深圳样本。