城镇范围内建成20年以上的老旧住宅小区普遍存在建筑结构老化、消防隐患突出、公共服务设施短缺等问题，严重制约居民生活品质提升和城市高质量发展。传统的政府主导改造模式面临资金压力大、居民诉求多元、改造周期长等挑战，亟需探索居民自主参与的新型更新机制。

早在2020年，国务院办公厅便发布《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），对推进城镇老旧小区改造提出相关意见，改造方向分为基础类、完善类、提升类，已然强调业主的自主性，此阶段已大量实施楼栋加装电梯、配套设施建设、建筑节能改造等老旧小区改造项目。随着老旧小区改造工作的实施深化，那些不符合征收条件、无法纳入成片开发，但又急需改造的简易住宅楼和没有加固价值的危险房屋问题更加突出。

为深入贯彻落实党的二十大关于实施城市更新行动决策部署，各省市结合中央精神，出台了老旧小区改造自主更新、原拆原建具体的实施办法、指导意见和试点方案，通过解危排险、拆除重建等方式对城镇老旧小区危旧楼房进行整治。比如《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》（浙政办发〔2020〕62号）、辽宁省《老旧住房自主更新工作指南（试行）》（辽自然资发〔2025〕103号）等。部分地区如杭州、上海、北京、广州等地纷纷依此开展试点，推进老旧住房自主更新、原拆原建项目并初步取得成效，形成了丰富的实践样本。

2025年，陆续印发的《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，明确“支持老旧住房自主更新、原拆原建”作为系统推进“好房子”和完整社区建设的重要内容，引起社会广泛的关注。2025年12月31日，自然资源部联合住房城乡建设部发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，进一步健全支持城市更新的规划和土地政策，为各地高质量推进城市更新提供有力保障。

综上，不难看出随着经济形势的演变和中央文件的正式定音，一场关乎未来城市形态与人民生活的深刻变革，正在街头巷尾生动上演。改造工作涉及资金监管、工程管理、报批报建、产权分配等综合且专业事项，业主往往依赖专业机构进行项目统筹。但城镇范围内老旧小区、危旧房屋普遍为早期集资建房、单位分房，单位早已改制或注销，业主分散难以凝聚；甚至存在产权登记历史遗留问题、业主下落不明等情况。如何在现实困境下，有序推进原拆原建模式，此即本系列文章深入探讨的问题。

那么，何谓自主更新、原拆原建？各省市均已出台政策明确定义，以广东为例：2025年8月1日，广东省住房和城乡建设厅发布了《关于推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《广东自主更新指导意见》，截至本文发布日尚未正式出台，相关内容或有更新，仅供参考），已明确老旧小区自主更新的含义，具体指以消除住房安全隐患、改善居住条件为目的，主要由老旧小区房屋产权所有人自主出资对小区内的单栋住宅楼或全部住宅楼依法申请拆除重建。

自主更新、原拆原建作为城市高质量发展的重要抓手，整体而言强调“业主自愿、资金自筹、改造自主、因地制宜”，可归纳总结如下特点：

第一，重点解决安全困境与民生痛点。以消除住房安全隐患、改善居住条件为目的。此类急需改造但无法实施成片拆除、整体开发的零星危旧房或老旧小区，实施加固修缮可能无法满足房屋安全要求或者成本过高，实施自主更新、原拆原建则提供了一条合法、可行的改造路径，填补了政策空白。可以快速消除大量危旧房屋存在的重大安全隐患，以及非成套住宅（无独立厨卫）的重大安全隐患和基本功能缺失问题。推动了存量住房的安全解危和品质提升，保障人民群众生命财产安全，回应迫切民生诉求。

第二，强调业主的“主体性”和“主动性”。以房屋产权所有人（业主）为更新主体，由其自发组织、自筹资金（主要部分）、自主决策并自我管理。常见通过委托实施主体或自行实施，撬动巨大的社会资本，改变过去政府“大包大揽”、财政难以持续的旧模式和资金困局。践行了“人民城市人民建”的理念，转变了政府角色，从“主导者”变为“引导者”和“服务者”。

第三，核心特征是“原地安置、产权延续”。在政府引导和政策支持下，对城镇小区内原有危旧建筑（包括单栋住宅楼或全部住宅楼）依法申请拆除，并在原地、基本不扩大基底面积进行重建，最终实现原业主回迁，实现“不离故土住新房”。实施自主更新对危旧楼房实施重建、改建，虽然房屋物理状态发生改变，但是产权一般可以延续；不过也有个别地市采取创新做法，通过引入实施主体进行权益整合，在完成用地、建设等手续并达到预售条件后，再向业主办理备案并交付新房，此种模式下产权需经归集、再分配完成转移登记。

参考《广东自主更新指导意见》，各地市应依据市县国土空间规划和城市更新专项规划，结合城市重点功能片区、重大基础设施建设计划等，合理划定本地区老旧小区自主更新试点范围，制定更新计划。换言之，划定更新范围，是实施城镇老旧小区自主更新的工作流程第一步。

以上位规划和重点建设计划作为划定更新范围依据，确保了政府规划的统筹引领作用。强调片区统筹，意味着自主更新项目必须服务于城市整体功能提升和重大战略布局，而不是孤立地改善个别小区的物理环境，形成“自上而下引导”的工作模式。借鉴各地市经验，更新范围划定阶段也需要结合城镇社区体检结果，通过精准体检联动更新项目，助推城市高质量发展。

（一）适用条件

参考《广东自主更新指导意见》，广东省范围内实施自主更新、原拆原建的对象为满足如下条件之一的老旧小区（含单栋住宅楼）：

1.经房屋安全鉴定单位根据危险房屋鉴定标准鉴定危险等级为B级、C级和D级，或根据房屋完损等级评定标准鉴定为严重损坏房、危险房的；

2.无独立厨房、卫生间等的非成套住宅，且使用功能不齐全、配套设施不完善的；

3.砖木结构房屋，建筑结构差，影响居住安全及生活品质的；

4.存在地质灾害等其他安全隐患，缺乏维修加固价值的。

经横向对比，可以认为《广东自主更新指导意见》对更新对象的规定相较先前试点地区的规定更为宽松，为辖区范围内的原拆原建模式的适用划定了更加广阔的适用范围。

（二）不适用项目类型

各省市的规定不得实施自主更新、原拆原建的项目类型大体相同，常见排除涉及不可移动文物、历史建筑，已纳入棚户区改造、土地收储、征收拆除以及有公共服务设施建设计划等情况。比如，《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字〔2024〕15号）规定：“涉及不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑、革命遗存、工业遗产等法律、法规规定的保护对象及预先保护对象或位于历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史风貌区、传统村落、历史名园、特色风貌林荫路、军事保护区以及宗教活动场所内的危旧房改造还应按相关法律、法规、规章和保护规划执行。”该规定旨在进一步保护文物和历史建筑，常见采取“修缮 复建”的有机更新路径，不能采取简单化的“整体拆除重建”。

此外，实操过程建议加强排查产权是否清晰、是否属于违法建设、是否属于集体土地上未经合法登记的房屋等其他限制实施拆除重建、改扩建政策的情形。比如厦门市《关于城镇老旧小区自主更新改造的指导意见》（厦资源规划规〔2025〕2号）第二条明确“纳入自主更新改造范围的，应保证土地、房屋权利清晰，原则上应已办理不动产登记。”《广东自主更新指导意见》暂时无相关规定，仍需留意政策的完善和最新发布情况。

自主更新对象可以是整个老旧小区，也可以是单栋住宅楼。结合其他地市的政策规定，自主更新常见分为单栋住宅独立改造、相邻多栋住宅联合改造以及老旧小区整体改造三种方式实施。具体可以结合居民意愿、小区实际情况等因素综合确定自主更新项目的实施范围。

此外，《广东自主更新指导意见》提出“支持相邻用地联动改造”的支持政策：“支持老旧小区自主更新项目与周边相邻用地联动改造，在征得居民同意的前提下，依据详细规划对同一更新规划单元中的建筑量进行跨宗地统筹。老旧小区改造自主更新项目周边涉及的零星用地经属地自然资源主管部门组织论证不具备单独供地条件的，经有批准权的人民政府批准后，可按划拨或者协议有偿使用土地的有关规定，依法依规确定土地使用权人（商品住宅用地除外），核发国有建设用地划拨书或签订国有建设用地有偿使用合同，纳入老旧小区自主更新项目范围一并实施改造。”（以上引文以正式发布文本为准）从单栋楼的自我更新，提升到了片区资源整合与功能重构的层面，突破原基底限制，优化设计方案，具有较强创新性、突破性。

图 城镇老旧小区自主更新实施流程示意（参考）

（一）加快出台配套实施细则，细化落地规则

参考《关于推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（征求意见稿）》的相关制度设计，考虑在《东莞市城镇危旧房改造实施办法》制定出台过程中统筹纳入自主更新、原拆原建相关制度安排。结合专项规划“优先支持安全隐患突出、居民改造意愿强烈、难以纳入成片连片统筹改造的区域开展试点”的导向，尽快出台自主更新、原拆原建的配套实施细则或工作指引，重点厘清更新范围划定、更新对象准入、实施主体确定、意愿表决与签约比例衔接、产权延续与确权登记等关键规则，为项目实施提供可操作的制度保障。

（二）分类开展试点示范，以点带面有序推开

按照“先易后难、分类实施”原则，选取莞城、南城等危旧房集中、业主意愿强的镇街，区分单栋住宅独立改造、相邻多栋联合改造、老旧小区整体改造三类情形分别开展试点。同步探索“危旧房改造 老旧小区改造 城中村改造”联动，形成可复制、可推广的典型样本，再逐步向全市推开。

（三）强化财政金融与国企赋能，破解资金瓶颈

用足中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券及省级补助等政策，落实行政事业性收费减免与税收优惠；推动住房公积金提取、住房专项维修资金支持居民出资。支持市属、镇属国企通过直接投资、投资—建设—运营一体化、参股及专业运营等方式参与实施，撬动社会资本，缓解自主更新资金压力。

（四）健全争议处置与全过程监管机制，守住安全底线

针对个别权利人拒不同意导致项目受阻的情形，探索“协商优先、行政调解、行政征收兜底”的多元化争议处置路径。压实属地镇街联合监管责任，强化改造前安全鉴定、施工许可、消防审验与竣工验收全过程监管，严格防范借危旧房改造之名行违法违规建设之实，守住房屋质量与消防安全底线。