东府办〔2020〕16号

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

为贯彻落实切实拓展与优化城市发展空间，全力打造“湾区都市、品质东莞”，全面参与粤港澳大湾区建设，加强土地收储整备市级统筹和规划引领，经市人民政府同意，现提出如下意见。

一、统一思想、深化改革，构建土地收储整备新格局

（一）总体目标

加强政府土地收储整备，是拓展城市发展空间的重要路径，是优化重构资源布局的有力支撑。在粤港澳大湾区建设全面推进的背景下，为支撑我市拓展城市发展空间、推动城市高质量发展，必须加大市级统筹力度，强化规划引领作用，规范补偿和利益共享，逐步解决资源配置权和规划权分散下沉的现状制约，构建市级主导、规划引领、多管齐下、利益共享、综合保障的土地收储整备新格局。

（二）总体思路

1．市级主导，全力推进。区分市镇收储整备重点区域，划定市土地储备中心重点收储整备地块，简化镇街主导项目的审批程序，鼓励市镇联合收储实现市镇共赢，全面加大政府收储整备土地力度。

2．规划引领，统筹管控。加强规划宏观管控，集中重点地区规划编制和审批权限，高质量整合连片用地优先布局公共设施和产业项目，优先保障政府收储整备地块的指标规模和规划需求。

3．分类收储，多管齐下。鼓励大片区连片收储，针对司法拍卖处置地、低效闲置用地、政府主导城市更新项目等用地类型分类实施整备措施。

4．利益平衡，共享发展。明确“基础补偿 增值共享”的补偿和利益共享思路，规范收储整备补偿和利益共享标准，统筹平衡区域补偿价值差异，充分调动各方积极性。

5．综合保障，强化支撑。加大公共政策、规划、资金、税收等资源要素投入和保障，鼓励社会参与，建立容错纠错机制，鼓励改革创新。

二、强化统筹、优化管理，完善土地收储整备工作机制

(一）健全“一个平台，两级联动”土地收储整备管理机制

进一步完善和加强市级统筹、镇街实施的两级工作机制。市土地储备中心统一承担全市土地收储整备工作，建立全市统一的土地储备库。各镇街政府依市土地储备中心委托负责组织实施本辖区内土地收储整备工作，应当设立专职机构或指定工作机构承担具体工作，接受市土地储备中心业务指导和监管。

市自然资源局负责全面统筹协调、指导和考核全市土地收储整备工作，负责全市集体土地征收和国有土地收回、收购、置换等工作的政策指导和监督管理。

市城市管理综合执法局负责全市国有和集体土地上房屋征收工作的政策指导和监督管理。

市轨道交通局负责协调、指导和考核TOD范围内土地收储工作。

市财政局负责管理和监督土地收储整备资金。

各功能区管理机构根据相关政策要求，统筹推进辖区内土地收储整备的具体工作。鼓励功能区探索开展大片区土地收储整备，结合实际建立“功能区统筹、属地包干、利益平衡”的土地收储整备新模式。

（二）健全市级主导、市镇联合、镇街主导三种模式的土地收储整备运作机制

土地收储整备工作分市级主导、市镇联合、镇街主导三种模式进行。其中，轨道交通站点周边土地收储整备运作机制按照《东莞市轨道交通站点周边专项储备管理办法》（东府〔2018〕29号）、《东莞市人民政府关于印发东莞市轨道交通站场周边土地综合开发及站场综合体建设实施细则的通知》（东府〔2018〕86号）及相关政策执行。

1．强化市级主导收储整备模式。将市统筹的轨道站点TOD综合开发区及所有轨道站点TID地块、沿江海山湖万里生态美丽廊道等为核心的市重大空间廊道和节点、重大公共配套设施、重大产业平台、重大城市治理修复区域、重大土地储备区域、重点城市更新单元及周边用地等纳入土地收储整备重点地区。在重点地区内，由市土地储备中心在各区域划出与市财政投资价值相当的收储整备重点地块，其中TID地块全部纳入收储整备重点地块，以市级主导方式开展收储整备。由市土地储备中心编制实施方案，经市政府审定后由市土地储备中心统筹指导属地镇街具体落实并监督实施；土地收储整备资金由市镇共同出资或一方单独出资，收储整备后的土地作为市级储备土地，由市土地储备中心主导供地，土地出让收入扣除计提资金、相关税费、土地收储成本等资金后，由市、镇按照一定规则进行分成，具体分成规则另行制定。

2．创新市镇联合收储整备模式。重点地区内其他土地、市镇联合统筹的轨道站点TOD综合开发区土地（TID地块除外），可以市镇联合的方式开展收储整备。由市土地储备中心会同属地镇街编制实施方案，经市政府审定后由市土地储备中心统筹指导属地镇街具体落实并监督实施；土地收储整备资金由市镇共同出资或一方单独出资，收储整备后的土地作为市级储备土地，由市土地储备中心与属地镇街协商供地，土地出让收入扣除计提资金、相关税费、土地收储成本等资金后，由市、镇按照一定规则进行分成，具体分成规则另行制定。

3．优化镇街主导收储整备模式。重点地区之外的土地、市镇联合统筹的轨道站点TOD综合开发区土地（TID地块除外），可以采取镇街主导的方式开展收储整备。由属地镇街编制实施方案并具体实施；土地收储整备资金由属地镇街全额出资，收储整备后的土地纳入市土地储备库，由属地镇街主导供地，土地出让收入经市级扣除计提资金后全部归属地镇街所有。镇街主导收储整备工作中需要规划、指标、资金等政策支持的，可申请转为市镇联合收储整备。

（三）健全量化标准、奖惩结合的土地收储整备考核机制

各镇街是承担收储整备具体工作、落实收储整备方案、执行收储整备计划的责任主体。按照不宜收储区域（建成区、河流及沟渠、基本农田、森林公园等）面积占各镇街行政区域面积的比例，划分档次对镇街的收储整备任务进行考核。根据考核结果，综合运用规划、计划、资金等手段落实奖惩措施，在规划用途改变、容积率调整、土地供应计划、土地储备专项债券额度分配等方面予以倾斜。

三、系统谋划、有序实施，加强规划管控与引导

（一）科学编制土地储备规划和计划。由市土地储备中心牵头，根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划（国土空间规划批准实施前以现行土地利用总体规划和城市总体规划为准，下同），组织编制土地储备五年中期规划、三年滚动计划和年度土地储备计划，统筹土地收储整备规模、空间布局和实施时序，确保科学管理、统筹有序。土地收储整备工作要严格按照土地储备规划、计划执行。土地储备五年中期规划作为国土空间规划体系的专项规划管理，经市政府批准后，指导镇街（园区）在编制镇级国土空间规划中充分考虑土地收储整备需要，落实年度收储计划及土地收储的相关工作。年度土地储备计划报市政府批准、报省备案后，将年度土地储备任务下达各镇街执行。经备案的年度土地储备计划不得擅自调整，由于土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因确需调整的，每年中可调整一次并按原程序报批备案。年度土地储备计划一经批准，必须严格执行，并纳入考核。

（二）优先保障公共服务设施和重大产业项目用地。土地储备规划和计划应优先落实公共服务设施、重大基础设施等项目用地，通过设施连片共建、互补共享等方式，探索经营性项目配建公共设施或由建设主体承担配套公共设施建设义务，实现公共设施规模效益与合理统筹，保障和改善民生，全面提升城市服务水平。大力保障产业项目落地，严控工业保护线内项目调整为非工业用途，鼓励分宗建设的旧工业项目用地合宗连片，促进产业用地新业态混合用途综合开发，拓展整体产业空间，加强对实体经济的扶持引导，全面支撑产业立市、产城融合。

（三）加强土地用途规划调整管控。以规划调整审批为抓手，严格管控非经营性用地调整为经营性用地、经营性用地提高容积率等规划调整情形。规划调整涉及前述情形的，在报市城乡规划委员会审议前，应先报市自然资源局审核同意（政府已收储地块调整规划、TOD范围内地块及城市更新地块除外）。本意见下发后的新增出让用地，在签订出让合同时原则上应当明确约定出让期限内需要改变合同约定土地用途的，由政府按原批准用途评估价有偿收回建设用地使用权。

（四）进一步强化规划管理的支持保障作用。国土空间规划的编制、实施应当充分考虑土地收储整备需要，合理安排规划用途、开发强度、配套要求等，以土地利用年度计划差别化管理为手段，加大市级土地资源统筹力度。探索经营性用地规划指标区间管控或留白制度、公共设施用地和产业用地规划指标区间放权管控制度，全面支持政府主导的土地收储整备。在满足公共服务设施、市政基础设施、环境容量承载力的前提下，市级储备土地、轨道交通TOD综合开发地区享有规划用途、开发强度、配套要求等规划要素调整和年度计划指标优先权，提升储备土地综合价值。

四、甄别情形、分类实施，创新土地收储整备实施路径

（一）鼓励大片区连片收储整备。鼓励以大片区连片方式实施土地收储整备，将整个大片区归并整合为一个收储整备单元，整体规划、集中配套、有序开发，实现土地综合效益最大化。大片区内实行整体核算，各权利主体按土地面积比例，以统筹统分、逐宗补偿的方式实现增值共享。在用地指标、规划要素调整、财税支持及工业保护线调整等方面给予适当倾斜。

（二）加强公有制企业和机关事业单位低效用地的收储整备。进一步盘活市属企业、镇属企业和机关事业单位等公有制单位的低效土地与老旧低效物业，由市土地储备中心开展专项调查摸底，建立台账，由主管部门配合土地收储整备部门按照市政府批准的年度任务计划完成资产收回，交市土地储备中心纳入土地储备库。本意见下发后，行政机关、事业单位和市镇属企业处置土地资产的，主管部门应当先征求市土地储备中心意见。

（三）加强司法拍卖处置土地的收储整备。进一步加强与司法机关的沟通衔接，主动参与司法拍卖，鼓励市镇联合或镇街主导通过司法拍卖方式收储整备土地，给予土地收储整备部门一定的价格磋商权。简化收储处置手续，在满足司法处置程序、足额缴纳税费的前提下，市自然资源局、市土地储备中心可凭法院生效裁判文书、《收回国有土地使用权批复》与竞得人直接办理土地收储和不动产注销登记手续。

（四）加强镇属企业经营性闲置土地的收储。对镇属企业名下的经营性闲置土地，可由镇街以自愿为原则转为市镇联合收储，依法配置新的规划条件后重新供地。涉及挂靠或私下转让等情形的，可先由镇属企业与挂靠方、受让方依法解除挂靠或转让协议、理顺权属关系。必要时应当启动诉讼程序，在维护双方合法权益的基础上解决历史遗留问题。

（五）鼓励城市更新项目纳入收储整备。鼓励将部分重要城市更新用地纳入收储整备范围，在城市更新专项规划中予以落实。积极探索通过政府收储整备、镇村合作、市属企业土地整备开发等政府主导方式实施改造，鼓励各类改造主体在城市更新项目中提供形状规整、具备一定规模的土地交由政府收储整备。对于采取政府主导方式实施或无偿提供收储整备土地的城市更新项目，在规划调整、指标配置、简化审批等方面给予一定政策倾斜。

五、保障权益、共享发展，完善补偿和利益共享机制

（一）完善补偿和利益共享机制。尊重发展历史和土地管理政策的延续性，明确“基础补偿 增值共享”的补偿和利益共享机制。根据现有政策和标准，对土地及地上建（构）筑物、附着物做公平合理补偿，同时以增值共享等方式实现利益共享，分享城市发展成果。以货币统一核算，鼓励采用货币、物业、股权等多种形式落实收储整备补偿和利益共享，丰富土地收储整备补偿手段。

（二）明确补偿和利益共享标准。区分规划用途，对规划为经营性项目、产业项目、公共服务设施建设项目等的集体土地，进一步规范和明确收储整备补偿和利益共享标准，完善市、镇、村三级共享机制。区分土地供应方式，对国有已出让土地，探索创新标定地价补偿等方式，进一步明确收储整备补偿和利益共享标准；逐步建立土地收储整备市场化价格体系。

（三）统筹平衡补偿价值差异。探索通过大片区连片收储整备统筹补偿、规划统筹补偿或增值收益调节金等方式，降低规划、权属等要素影响，统筹实施补偿和利益共享。

（四）保障集体经济发展和村民合理权益。集体经济组织纳入收储范围的土地和物业应分别作价。涉及土地的收益，纳入集体土地款专户管理。集体经济组织利用土地款发展投资型经济的，其投资收益在提留公积公益金、弥补经营亏损后，可按集体资产管理办法相关规定用于股东分红。涉及物业的收益，原则上要求收储方以物换物，保障集体物业面积不因土地征收而减少。在置换新物业期间造成集体租金收入暂时性减少的，由镇街提出申请，经市农资管理部门审核后，允许在考评时作加回处理。所置换的高端物业，经镇街农资管理部门审核，可按我市农村集体经济最低一档折旧率计提折旧。涉及农村村民住宅或者村民经营物业的，探索综合措施给予公平合理补偿，保障村民合法财产权益。

六、强化支撑、多元联动，提升综合保障能力

（一）依法依规实施税收优惠保障。依据国家有关法律法规，由财政部门会同土地收储整备部门、税务部门共同确认税收优惠的情形，落实增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、契税、城市建设维护税等税种以及国务院普惠性税收减免相关优惠政策。

（二）引入市场力量提高专业化水平。探索引入测绘和监理、不动产评估、评估督导、环境影响评估与污染防治、咨询顾问、法律服务、谈判服务等第三方专业服务机构，提升土地收储整备专业化水平。建立“评估 督导”机制，根据第三方专业服务机构的履约考评、信用及相关报告备案情况，建立机构目录进行评价和监督管理。

（三）允许社会力量参与储备土地的整备和日常管理。储备土地的前期开发整理和日常管理工作，可由土地收储整备部门委托属地镇街或具有代建条件的市属国有全资企业实施，或采取公开招投标的方式确定实施单位。近期不具备开发建设条件或潜在价值较高的政府储备土地，可纳入土地1.5级开发试点，以租赁方式由市属国有全资或控股企业进行过渡性开发利用，加速土地预热。

（四）鼓励探索创新。坚持解放思想、实事求是，按照“三个区分开来”的原则，对在推进土地收储整备中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同牟取私利的违纪违法行为区分开来。探索建立土地收储整备工作容错纠错机制，坚决支持、保护和鼓励敢于探索改革创新的担当者，激发各级干部积极作为，营造宽松、宽容、和谐的干事创业环境。

　　东莞市人民政府办公室

　　2020年3月2日