1.城市更新模式（主要为拆除重建）

（1）《深圳市城市更新办法》（2009年12月1日施行，2016年11月12日修订）

《深圳市城市更新办法》明确“旧住宅区”可以进行综合整治、功能改变或者拆除重建的城市更新，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意可自主进行拆除重建。

（2）《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引(试行)》（2010年6月13日施行，已废止）

《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引(试行)》（已废止）对旧住宅区纳入城市更新单元的建成年限进行了规定，旧居住区建筑物建成时间未达到20年的，原则上不得拟订为城市更新单元。该指引亦对旧住宅区申报城市更新单元的《计划申报委托书》《更新意愿统计表》等材料格式进行规定。

（3）《深圳市城市更新办法实施细则》（2012年1月21日施行）

①《深圳市城市更新办法实施细则》规定，以旧住宅区为主的拆除重建类城市更新单元，应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析等工作，由区城市更新职能部门负责申报更新单元计划、委托编制城市更新单元规划等工作。

②在《深圳市城市更新办法》的基础上，该实施细则进一步明确权利主体的城市更新意愿条件，其中单一地块、单一权利主体的，该主体同意进行城市更新；建筑物为多个权利主体共有的，占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新。

③该实施细则亦创设了旧住宅区改造项目公开选择市场主体机制，具体规定如下：以旧住宅区改造为主的改造项目的，区政府应当在城市更新单元规划经批准后，组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体，之后市场主体可申请实施主体资格确认。

（4）《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（2016年12月29日）

①《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》延续了旧住宅区申请拆除重建城市更新的，建筑物建成时间原则上应不少于20年的年限要求，同时提出了旧住宅区如符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造，确需通过城市更新实施拆除重建的，由区政府组织开展前期工作。

②对于因规划统筹需要确有必要纳入拆除范围的零散旧住宅区，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》明确了相关条件：一是用地面积原则上不超过拆除范围用地面积的二分之一。二是由区政府组织开展前期工作，由区城市更新职能部门申报，零散旧住宅区权利主体的城市更新意愿应当达到100%。三是所在地块面积不超过6000平方米且不超过拆除范围用地面积三分之一的，可不适用公开选择市场主体的相关规定。四是住宅类合法房屋产权置换原则上按照套内面积1：1进行，其他类型合法房屋产权置换协商确定。

（5）《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》（2019年3月15日施行）

①《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》基本延续了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》的相关规定，例如成片旧住宅区适用棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造；零散旧住宅区，可通过城市更新实施改造；旧住宅区建筑物未达到20年的，原则上不划入拆除范围；零散旧住宅区用地面积原则上不超过拆除范围用地面积的50%；零散旧住宅区权利主体的城市更新意愿应当达到100%。

②对于旧住宅区（包括零散旧住宅区）的城市更新单元计划申报主体，《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》调整为由辖区街道办事处申报，拆除范围内其余部分由其他主体与辖区街道办事处一起作为联合申报主体。

③该管理规定亦提出旧住宅区申报城市更新单元，应提供社会稳定风险评估报告。

（6）《深圳经济特区城市更新条例》（2021 年3月1日施行）

《深圳经济特区城市更新条例》于2020 年12月30日公布，自2021年3月1日起施行，对于旧住宅区城市更新创设了一些新机制或调整相关要求，具体如下：

①明确旧住宅区拆除重建后优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设。

②明确城市更新意愿条件为“双95%”：旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意拆除重建。自发布征集意愿公告之日起十二个月内未达到物业权利人更新意愿要求的，三年内不得纳入城市更新单元计划。

③明确旧住宅区纳入拆除重建类城市更新单元计划的条件：建筑物建成年限应当在二十年以上，且满足下列条件之一：一是需要根据规划建设重大城市基础设施和公共服务设施的；二是年久失修或者经维修后仍无法满足使用要求，或者存在严重安全隐患危及业主、物业使用人以及公共安全，只能通过拆除重建方式解决的；三是使用功能不齐全、配套设施不完善，经评估后需要拆除重建的。

④明确已登记的商品性质住宅物业采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿。政策性住房原则上采取产权置换方式，补偿与被拆除住房产权限制条件相同的住房。

⑤公开选择市场主体的条件调整为“双95%”：属于旧住宅区城市更新项目的，区人民政府应当在城市更新单元规划批准后，组织制定搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案，经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意后，采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，由选定的市场主体与全体物业权利人签订搬迁补偿协议。

⑥创设“单95%”启动行政调解、“双95%”启动行政征收机制：已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之九十五时，市场主体与未签约业主经充分协商仍协商不成的，可以向项目所在地的区人民政府申请调解。旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。

（7）成立深圳市城镇老旧小区改造工作领导小组（2021年6月23日）

2021年6月23日，深圳市政府决定成立深圳市城镇老旧小区改造工作领导小组，统筹推进全市老旧小区改造工作，研究审议相关配套政策，审定有关规划和年度目标任务，协调解决重大问题，督查检查有关进度落实情况等。

（8）《关于加快推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》（2022年12月23日）

①2022年12月23日，深圳市人民政府办公厅制定《关于加快推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，明确城镇老旧小区改造属于综合整治类城市更新范畴，以局部拆建、加建、改建、翻建等“微改造”和“混合改造”模式进行改造。改造内容可分为三类，即基础类、完善类、提升类。基础类要发挥财政资金的主导作用，做到应改尽改；完善类要在尊重居民意愿的前提下，做到宜改即改；提升类要按照政府引导、市场化运作的模式，做到能改则改。

②该实施意见亦明确了城镇老旧小区改造的适用范围：2000年底前建成，使用功能不完善、配套设施不健全、群众改造意愿迫切的城镇老旧小区（含单栋住宅楼）。符合要求的国有企事业单位自建或混建、军队所属城镇老旧小区，按照属地原则纳入改造范围。同时，各区可结合实际情况将2005年底前建成的城镇老旧小区纳入改造范围。已纳入拆除重建类城市更新项目拆除范围的、已纳入土地整备实施项目的不得纳入城镇老旧小区改造范围。

2.棚户区改造模式

《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（2018年5月17日）及配套政策

深圳旧住宅区的棚户区改造政策的具体要求，有别于拆除重建类城市更新模式，主要体现在：

（1）适用范围：使用年限20年以上，且符合下列条件之一的老旧住宅区：　一是存在住房质量、消防等安全隐患；二是使用功能不齐全；三是配套设施不完善。使用年限不足20年，且鉴定危房等级为D级的住宅区，经区政府批准可以纳入棚户区改造政策适用范围。

（2）产权调换标准及奖励机制：产权调换按照套内建筑面积1：1或不超过建筑面积1：1.2的比例。奖励权利主体每套住房增购不超过10平方米的建筑面积，增购面积的价格按照同地块安居型商品房的价格计收，最高不超过被搬迁住房类似房地产的市场价格。

（3）实施模式：棚户区改造以公共利益为目的，主要通过拆旧建新的方式，由各区政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与。棚户区改造项目住宅部分除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举，统一由人才住房专营机构运营管理。

1.明确“住宅区”、“旧住宅区”概念及其他类旧区一并改造的适用条件

（1）在以往政策的基础上，《实施意见》进一步明确“住宅区”、“旧住宅区”概念：住宅区，是指国有已出让（划拨）用地上经依法批准已建设居住功能建筑的范围。混合功能的宗地如主导功能为居住的，则整宗地视为住宅区。旧住宅区是指符合《深圳经济特区城市更新条例》第二十六条规定的住宅区，即建筑物建成年限应当在二十年以上，且满足下列条件之一：一是需要根据规划建设重大城市基础设施和公共服务设施的；二是年久失修或者经维修后仍无法满足使用要求，或者存在严重安全隐患危及业主、物业使用人以及公共安全，只能通过拆除重建方式解决的；三是使用功能不齐全、配套设施不完善，经评估后需要拆除重建的。

（2）对于旧工业区、旧商业区、城中村及旧屋村等其他各类旧区与旧住宅区混杂，需要与旧住宅区一并进行更新改造的，其他各类旧区用地面积之和原则上不得大于6000平方米，且不超过更新单元拆除范围用地面积的三分之一，用地面积突破前述规定的另行报市政府审批。

2.明晰各部门职责分工

（1）市城市更新部门：统筹旧住宅区拆除重建类城市更新工作，制定旧住宅区拆除重建类城市更新政策，对各区政府（含新区管理机构，下同）开展指导、监督、检查与考核。

（2）市住房建设部门：组织、协调旧住宅区城市更新涉及的保障性住房管理相关工作；负责编制全市住房发展规划，确定全市旧住宅区拆除重建及综合整治范围，统筹全市旧住宅区拆除重建年度项目库，明确配建保障性住房类型指引；负责对各区政府旧住宅区城市更新涉及的保障性住房管理相关工作进行指导、监督、考核。

（3）各区政府：推进本辖区旧住宅区拆除重建类城市更新工作的主体，负责组织、协调和管理辖区内旧住宅区拆除重建类城市更新项目。

（4）区城市更新部门：本辖区旧住宅区拆除重建类城市更新的组织实施和统筹管理工作，包括组织对辖区旧住宅区现状进行摸底调查、制定旧住宅区信息管理台账并将相关信息报送市城市更新部门等具体工作。

（5）区住房建设部门：本辖区旧住宅区拆除重建类城市更新项目涉及的保障性住房管理等相关工作。

（6）街道办事处：旧住宅区拆除重建类城市更新计划的申报主体、规划编制主体。

（7）其他政府职能部门：在各自职责范围内做好旧住宅区拆除重建类城市更新相关工作。

3.创设“前期服务机构”机制及明确公开选择市场主体相关要求

（1）《实施意见》创设性地在旧住宅区城市更新项目中引入“前期服务机构”，明确前期服务机构由街道办事处依法公开选定，协助街道办事处做好旧住宅区拆除重建类更新意愿征集、更新单元计划和规划申报、实施方案编制等工作。

（2）前期服务机构资质要求：具有房地产开发经验，与旧住宅区拆除重建类城市更新项目规模、定位相适应，并具有良好的社会信誉。

（3）前期服务机构费用管理：街道办事处与前期服务机构签订服务合作协议，明确旧住宅区拆除重建类城市更新项目过程中产生的费用由前期服务机构提前垫付，并从街道办事处、前期服务机构和审计机构三方共管的账户中列支。前期服务机构投入的实际费用，上浮一定比例后由后期确定的市场主体予以支付。受更新意愿无法达成或其他不可控力等原因导致未能完成项目约定全部工作或出现中间停滞的情形，由各区政府对前期服务机构实际投入的成本进行核算，并由各区政府予以支付。

（4）公开选择市场主体相关要求：优先采取“定居住总建筑面积和回迁住房面积、竞保障性住房面积”等公开招标方式确定市场主体。通过公开招标方式确定市场主体流标的，由区政府依法委托前期服务机构作为旧住宅区拆除重建类城市更新项目的市场主体。

（5）对于街道办事处而言，城市更新前期工作复杂繁琐、专业性强，且需要大量人力财力投入，引入市场主体作为前期服务机构，有利于协助政府部门推动更新前期工作，实现多方共赢。但在实践过程中，前期服务机构需要注意以下法律风险：

①不符合前期服务机构准入条件：建议市场主体提前研判前期服务机构的准入条件，避免因不符合资质要求在前期服务机构的公开选定中落选。

②不符合更新单元申报条件：建议市场主体提前研判拟参选的旧住宅区项目是否符合拆除重建类城市更新单元的申报条件以及项目可行性，避免后续项目工作无法推进，造成相应损失。

③项目停滞风险：根据《深圳经济特区城市更新条例》及《实施意见》规定，如征集意愿公告发布之日起十二个月内更新意愿征集无法达到“双95%”条件，三年内不得纳入城市更新单元计划，该项目用地纳入老旧小区改造范围。如搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案无法达到“双95%”条件，搬迁补偿协议签约率无法达到100%或行政征收受阻，均可能导致项目停滞风险。

④前期服务机构能否被选定为市场主体存在不确定性：根据《深圳经济特区城市更新条例》及《实施意见》相关规定，公开选择市场主体方案应达到“双95%”条件，市场主体选择优先采取公开招标方式，在流标情形下才由区政府依法委托前期服务机构作为市场主体，前期服务机构最终能否被选定为市场主体存在不确定性。

⑤前期服务机构投入资金可能亏损的风险：根据《实施意见》规定，前期服务机构服务期间投入的实际费用，上浮一定比例后由后期确定的市场主体予以支付，具体上浮比例由各区根据项目实际情况自行确定。因不可控力等原因导致未能完成项目约定全部工作或出现中间停滞的情形，由各区政府对前期服务机构实际投入的成本进行核算，并由各区政府予以支付。前期服务机构实际投入的资金能否全部纳入核算范围、上浮一定比例能否覆盖前期服务期间产生的资金成本均存在不确定性，可能导致前期服务机构投入资金亏损的风险。

4.“旧住宅区拆除重建项目库”单列管理及“计划、规划”同步报批

《实施意见》创设性地提出由市住房建设部门形成全市旧住宅区拆除重建项目库进行台账管理，对旧住宅区拆除重建项目台账进行单列管理。对位于全市旧住宅区拆除重建项目库内的项目，各区政府及其城市更新部门结合年度计划规模，筛选实施条件成熟度高以及迫切性强的旧住宅区项目，同步推动城市更新单元计划和规划的审查、公示、报批、公告等工作。由此看出深圳将进一步加强旧住宅区拆除重建项目的推动及监管力度。

5.优先落实公共住房建设

《实施意见》落实了《深圳经济特区城市更新条例》关于旧住宅区拆除重建后优先用于公共住房建设的政策要求，规定旧住宅区拆除重建类城市更新单元规划原则上为单一居住功能，并应落实法定图则等上层次规划确定的功能要求。更新单元规划原则上按照居住用地容积率上限确定规划容积率，除落实法定图则要求及教育设施等必要的公共利益用地外原则上不再无偿移交其他类型用地，确保扣除搬迁安置住房后剩余的住宅建筑面积，原则上不少于50%作为保障性住房面积。

6.统一搬迁补偿标准和搬迁补偿费用支付时间

（1）《实施意见》结合《深圳经济特区城市更新条例》及棚户区改造政策的相关规定，明确旧住宅区拆除重建类城市更新项目搬迁补偿可以采用产权置换、货币补偿或者两者相结合等方式，由物业权利人自愿选择。政策性住房原则上采取产权置换方式，补偿与被拆除住房产权限制条件相同的住房。搬迁补偿标准具体如下：

①产权置换标准：住宅产权置换比例为套内建筑面积1：1或不超过建筑面积1：1.2，其他类型建筑产权置换比例参照上述标准执行。

②货币补偿标准：按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》的规定确定。

③其他搬迁补偿费用标准：搬迁费、临时安置费标准由各区政府参照《深圳市房屋征收补偿规则》并结合同类房屋市场平均水平确定。

（2）针对城市更新实践中签约一户、搬迁一户的通常做法，《实施意见》规定搬迁补偿协议应约定全体物业权利人统一搬离，在搬迁补偿协议完成全部签订、确定实施主体后，实施主体自物业权利人搬离并交付房屋之日起依约支付过渡期安置补偿费。《实施意见》从政策上明确旧住宅区城市更新项目应当统一搬迁、统一支付过渡期安置补偿费，有助于减少搬迁补偿安置的过程消耗成本，从而提高旧住宅区拆除重建类城市更新项目的经济可行性。

7.政策衔接

考虑到旧住宅区改造项目周期较长，为尽量减少政策变动对旧项目带来的不确定性，《实施意见》明确了本意见实施之日前已经区政府审议通过的旧住宅区拆除重建类城市更新计划，可按照原有城市更新政策继续执行；本实施意见施行前已经市住房建设部门备案的棚户区改造项目，按照《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》的规定继续执行。

综上，在国家全面推进城镇老旧小区改造工作的背景之下，深圳结合以往旧住宅区城市更新及棚户区改造的政策文件及实践经验，从全市层面统一制定旧住宅区拆除重建的政策，有助于加强推进旧住宅区改造工作，解决市民住房问题，实现市民“住有所居”。《实施意见》一些创设性内容所发挥的作用，也有待在旧住宅区改造实践中进一步验证。