集体用地是一项重要的土地资源，集体用地流转、出租、合作开发等情形在房地产合作开发中较为常见，村企合作模式也是各大房地产企业投资拓展的重要路径之一。村企合作项目通常涉及村集体经济组织资产处置，为保障集体组织成员的权益，村集体经济组织的民主决策作为集体用地交易的一个重要环节，相关法规政策亦就“农村集体经济组织资产处分需经民主决议通过”作出明确规定。本文拟从实务案例出发探讨未经民主议定程序的村企合作协议效力问题。

01《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）

第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：

（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；

（二）从村集体经济所得收益的使用；

（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

（四）土地承包经营方案；

（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地补偿费的使用、分配方案；

（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

02《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日施行）

第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

违背公序良俗的民事法律行为无效。

【法条沿革】《中华人民共和国合同法》（已失效）

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

【裁判要旨】合同涉及集体资产处分未经过村集体经济组织民主议定表决同意的，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定，应属无效。

【案 例 一】广州市增城区仙村镇竹园村桥头经济合作社、阮赵龙等确认合同无效纠纷案

【审理法院】广东省高级人民法院

【案       号】（2018）粤民申13008号

【案情简介】2013年7月19日，广州市增城区仙村镇竹园村桥头经济合作社（以下简称“桥头经济合作社”）与阮赵龙、阮智文、阮德强签订《合同书》，将竹园铸造厂地块（以下简称“案涉土地”）及厂房出租给阮赵龙等三人，租期自2015年2月8日至2035年2月7日，并有当时的桥头经济合作社社长、会计、出纳等人在合同上签名确认。案涉土地原属于部分社员分配所得的集体用地，2015年权属收归桥头经济合作社全体社员所有。阮炳坤等曾就案涉土地出租问题向广州市增城区仙村镇人民政府进行信访，要求解除《合同书》，广州市增城区仙村镇人民政府于2017年8月25日作出增仙信复[2017]47号《关于阮炳坤等人信访问题的处理意见》。2017年10月23日，广州市增城区仙村镇农村集体资产交易中心出具增仙告[2017]3号告知书，核实认定桥头经济合作社未经农村集体资产交易的公开交易程序，将桥头社村前地厂房、竹园铸造厂资产私自交易，直接违反了《广州市农村集体资产交易管理办法》（广州市人民政府令第119号）第三十一条规定：不按照本办法规定进入交易服务机构公开交易，责令其改正。桥头经济合作社以案涉土地出租未经村民大会决定及法定程序进行公开交易为由主张《合同书》无效。

【裁判理由】一审法院认为，《合同书》签订时案涉土地由村民各自使用，该合同的签订是经涉案土地村民的同意出租给阮赵龙、阮智文、阮德强的，也即签订合同时桥头经济合作社内部已经取得当时的使用权人同意，而且对外桥头经济合作社是以合作社的名义与阮赵龙、阮智文、阮德强签订合同，并有当时的合作社社长、会计、出纳等人签名确认，因此，桥头经济合作社应保证其内部就合同的签订已经经过民主议定程序，这是其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务。现桥头经济合作社作为缔约主体以合同未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。因此，一审法院认为不应因此而认定该合同无效。

二审法院认为，案涉合同约定事项为农村集体经济组织所有的土地及地上建筑物的租赁，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条^[1]的规定，应当经村民会议或者村民会议授权的村民代表会议讨论决定方可办理。该《合同书》的签订违反了上述法律的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项关于违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效的规定，应当确认《合同书》为无效合同。桥头经济合作社在签订上述《合同书》前没有履行法律规定的民主议定程序有过错，但阮赵龙、阮智文、阮德强并不能因为桥头经济合作社有过错就可以不按照法律规定与桥头经济合作社签订上述《合同书》，也即不能因为桥头经济合作社的缔约过错而免除阮赵龙、阮智文、阮德强订立合同应当遵守法律的责任及对该缔约过错可能造成的法律风险的注意义务。因此，上述《合同书》无效，缔约双方均有过错。

再审法院认为，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及处分集体经济组织财产时，需经村民会议或经村民会议授权的村民代表会议讨论决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》另对村民会议、村民代表会议的决议形式、参会人数、表决方式以及“所作决定应当经到会人员的过半数同意”等，作出了明确规定。上述法律规定旨在保护村民在处分集体经济组织重大财产的过程中能够在集体讨论的基础上充分行使处分权，是对集体经济组织成员合法权利给予的保护。本案中桥头经济合作社与阮赵龙、阮智文、阮德强签订的合同约定租赁农村集体经济组织所有的土地及地上建筑物，现并无证据证明签订该合同已经村民会议或者村民代表会议讨论决定。二审判决以该合同违反上述法律的强制性规定为由认定合同无效，并无不当。

【裁判要旨】在村民未就合作合同提出过异议或造成履行障碍情况下，开发商以合作合同违反民主议定原则应为无效的理由不成立。

【案 例 二】广州伟腾房地产开发有限公司与广州市天河区石牌街石牌村民委员会、广州市天河区石牌三骏企业集团有限公司建设用地使用权转让合同纠纷案

【审理法院】最高人民法院

【案       号】（2017）最高法民终572号^[2]

【案情简介】2006年11月26日，广州伟腾房地产开发有限公司（以下简称“伟腾公司”）与广州市天河区石牌街石牌村民委员会（以下简称“石牌村”）、广州市天河区石牌三骏企业集团有限公司（以下简称“三骏公司”）签署《合作开发建设珠江新城M4地块综合楼合同》（以下简称《合作开发合同》），约定以“石牌村、三骏公司提供M4地块的土地使用权、伟腾公司以提供项目建设开发所需全部资金”的形式进行合作。2008年5月28日，石牌村、三骏公司与伟腾公司签订《合作开发建设珠江新城M4地块综合楼补充合同》（以下简称《补充合同》），约定延长伟腾公司向石牌村、三骏公司交付物业的期限。因项目进展迟滞，石牌村、三骏公司起诉要求解除《合作开发合同》及《补充合同》，而伟腾公司以石牌村签订《合作开发合同》及《补充合同》是未经村民会议同意为由，主张合同无效。

【裁判理由】一审、二审法院均认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的民主议定原则的立法本意在于保护村民合法民主议事权，石牌村、三骏公司与伟腾公司签订《合作开发合同》及《补充合同》是否经过村民会议同意或是否损害石牌村村民的权益与伟腾公司无关，在石牌村村民至今未就本案合同签订提出过异议并造成履行障碍的情形下，伟腾公司以案涉合同违反了民主议定原则为由主张合同无效的理由不成立。

【裁判要旨】合同已实际履行多年，村集体经济组织未在合同履行期间提出过异议或造成履行障碍的，又以违反民主议定原则主张合同无效的，有违诚信原则。

【案 例 三】广州市花都区花山镇龙口村第三经济合作社与钟镜波确认合同无效纠纷

【审理法院】广州市花都区人民法院

【案       号】（2019）粤0114民初3592号

【案情简介】2002年4月26日，广州市花都区花山镇龙口村第三经济合作社（以下简称“龙口村第三经济社”）与钟镜波签订《租用合同》，约定龙口村联合社将106国道龙口村段土名田园化7759.20平方米空土地（以下简称“案涉土地”）出租给钟镜波使用，租用期由2002年5月1日至2020年4月30日止。2002年6月18日，钟镜波与龙口村第三经济社签订补充协议，变更租赁面积、期限等。龙口村第三经济社以案涉土地出租未经村民会议表决讨论严重违反国家有关的强制性、禁止性的法律规定为由，主张《租用合同》和补充协议无效。

【裁判理由】法院认为，钟镜波在2002年之前已承租案涉土地并投入建设，之后因租赁面积、期限等条款的变更重新订立合同，且在2002年订立合同之后支付租金、继续投入建设大型的建筑物、构筑物，并利用案涉土地经营机械维修厂至今。涉案《租用合同》和补充协议履行至今已有十七年之余，龙口村第三经济社未能举证证明其在该合同履行期间对于合同的签订提出过异议并造成履行障碍，在此情况下，龙口村第三经济社以涉案合同未经村民会议表决讨论为由主张无效，有违诚实信用原则，不予支持。

【裁判要旨】合作方经审查有理由相信合作合同的签订符合民主议定程序，村集体经济组织成员以违反民主议定程序为由主张合同无效的，不予支持。

【案 例 四】张隆开等人与惠州市惠阳区淡水街新桥村新建经济合作社、惠州市雄霖实业有限公司确认合同无效纠纷案

【审理法院】广东省惠州市中级人民法院

【案       号】（2018）粤13民终5368号

【案情简介】惠州市惠阳区淡水街新桥村新建经济合作社（以下简称“新桥新建合作社”）就涉案土地用于村企合作等事项多次召开了成员代表大会，最终以超过三分之二成员代表签字决议形成《新建村民小组户代表大会关于村企合作意向书》。2016年8月11日，新桥新建合作社依据决议内容与惠州市雄霖实业有限公司（以下简称“雄霖公司”）签订了一份《合作开发商住项目合同书》，且村民户代表表决书为《合作开发商住项目合同书》的附件。张隆开等人对新桥新建合作社集体人口、户数情况及合作社章程是否真实合法等提出异议，认为成员代表大会可能因未达到三分之二的户代表成员出席而表决结果无效，以上述合同的签订没有召开村民会议且约定内容违反土地管理法相关规定为由，请求人民法院确认《合作开发商住项目合同书》无效。

【裁判理由】一审法院认为，被告新桥新建合作社就涉案土地用于村企合作等事项多次召开了成员代表大会，最终以超过三分之二成员代表签字形成的决议与被告雄霖公司签订《合作开发商住项目合同书》。《合作开发商住项目合同书》的内容与被告新桥新建合作社成员代表会议形成的《新建村民小组户代表大会关于村企合作意向书》并无实质性变更，合同相关约定亦依据决议形成。被告新桥新建合作社依据成员代表大会超过三分之二成员签字形成的决议，与被告雄霖公司签订本案合同，程序符合法律及其自身章程的规定。

二审法院认为，参照《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号）第十九条第二款之规定，合同相对人经对村民会议或者村民代表会议决议进行审查，有理由相信合同符合民主议定程序，农村集体经济组织成员以违反民主议定程序为由主张合同无效的，不予支持。本案中，新桥新建合作社就涉案土地用于村企合作等事项多次召开了成员代表大会，最终以超过三分之二成员代表签字决议形成《新建村民小组户代表大会关于村企合作意向书》，《合作开发商住项目合同书》的内容与《新建村民小组户代表大会关于村企合作意向书》并无实质性变更，合同相关约定亦依据决议形成。新桥新建合作社与雄霖公司签订《合作开发商住项目合同书》并附村民户代表表决书，雄霖公司有理由相信该合同的签订符合民主议定程序。雄霖公司系善意一方，上诉人以签订合同违反民主议定程序为由主张合同无效于法无据。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定了村集体经济组织民主议定程序，结合上述案例，村集体经济组织以违反民主议定程序为由主张合作合同无效时，法院可能以合作合同违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的强制性规定、损害了村民合法民主议事权及利益为由，支持村集体经济组织确认合同无效的主张。但，开发商经审查有理由相信合作合同的签订符合民主议定程序的，村集体经济组织成员以违反民主议定程序为由主张合同无效的，法院通常不予支持。

而参照《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（现已失效）第十九条的规定^[3]，合同相对人以违反民主议定程序为由主张合同无效的，法院不予支持。也即开发商以未经村集体经济组织民主议定为由主张合同无效，被法院支持的可能性较低。

此外，从现有案例来看，合作合同虽未经民主议定程序，但已实际履行较长时间，且村集体经济组织或其成员未对合同效力提出异议或造成履行障碍，不论是村集体经济组织抑或是开发商主张合同无效的，法院从诚信原则、保护村民合法民主议事权等角度出发，倾向于认定合作合同有效。

在村企合作项目中，为避免因合作合同效力问题引发争议纠纷、影响项目合作开发，建议开发商在签署合作合同时就村集体经济组织是否履行民主议定程序进行必要的审查。在审查过程中，应关注决议形式、参会人数、表决方式等要素，判断是否符合相关法规及村集体经济组织章程的规定。合作过程中，开发企业应履行注意义务，审查标准需达到“有理由相信符合民主议定程序”的程度，并注意收集保存村集体经济组织民主决议相关证明材料。

而对于早期集体资产交易政策不完善情况下，开发商与村集体经济组织签署合作合同未经民主议定或民主议定程序存在瑕疵的，如合同长期履行且村集体经济组织或其成员未对合同效力提出异议或造成履行障碍时，合作合同被认定为有效的可能性较大。但为保障村企合作项目的顺利实施，建议村集体经济组织及时补正民主议定程序瑕疵。

[1]《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”

[2]该案已再审，最高人民法院出具（2018）最高法民申3059号《民事裁定书》，驳回广州伟腾房地产开发有限公司的再审申请。

[3]《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》第十九条：农村集体建设用地流转、集体留用地转让等属于涉及村民利益的重要事项，根据村民委员会组织法第二十四条的规定，应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定。

对于违反民主议定程序的土地使用权流转合同，农村集体经济组织主张合同无效的，应予支持。

合同相对人经对村民会议或者村民代表会议决议进行审查，有理由相信合同符合民主议定程序，农村集体经济组织以违反民主议定程序为由主张合同无效的，不予支持。

合同相对人以违反民主议定程序为由主张合同无效的，不予支持。

城镇农村的合作经济组织、基层群众自治组织处分重大财产违反民主议定程序的，参照本条规定处理。